L'altro diritto Centro di documentazione su carcere, devianza e marginalità

AdirMigranti
Centro di informazione giuridica sull'immigrazione

Presentazione

Iscrizione su un muro di Genova.

Prof. Emilio Santoro, Avv. Gianni Giordano, Avv. Marco Nocentini, Avv. Desy Parrini, Avv. Silvia Petrini, Avv. Federica Pratelli, Avv. Anna Sensi, Avv. Raffaella Tucci, Avv. Massimo Urzi, Dott. Andrea Buffa, Dott.ssa Diana Genovese, Dott.ssa Eleonora Ghizzi Gola, Dott. Giuseppe Giordano, Dott.ssa Carlotta Happacher, Dott. Pasquale Tancredi

e-mail: adirmigranti@altrodiritto.unifi.it

Dal giorno 11.11.2003 è in funzione un Centro di informazione giuridica di secondo livello sulle questioni giuridiche in materia di immigrazione. Il Centro è di secondo livello, perché non si rivolge direttamente ai migranti, ma a comuni, province e realtà associative alle prese con i quesiti posti dalla legislazione sull'immigrazione.

Lo sportello è gestito dall'Altro diritto e fin dalla sua origine sostenuto dalla Consulta sull'immigrazione dell'Anci Toscana, che lo ha proposto alle amministrazioni locali ed alla Regione Toscana.

Il Centro vuole essere uno strumento di stimolo all'adozione di buone prassi antidiscriminatorie. L'ufficio si propone di svolgere una funzione di coordinamento e di diffusione, a livello regionale, sia della normativa in materia di migranti (leggi, circolari, giurisprudenza) sia delle "buone prassi" di gestione dei servizi e di risoluzione delle problematiche, per garantire effettività ai diritti dei migranti, in modo da aiutare enti locali e associazioni a ricomporre il puzzle di leggi, regolamenti e circolari sul regime italiano dell'immigrazione, stante il palese ma confuso rigore del Testo Unico in materia di immigrazione così come modificato dalla Bossi-Fini e dalle numerosi interventi normativi che si sono succeduti nel tempo.

La presenza di migranti, richiedenti asilo e profughi, diffusa capillarmente sul territorio regionale toscano, e le conseguenze derivanti dall'applicazione del Testo Unico sull'immigrazione, come modificato, comportano sempre più per le amministrazioni locali e le componenti solidalmente attive della società civile un impegno costante e di sostegno, anche giuridico, nei confronti delle cittadine e dei cittadini immigrati, con particolare riferimento alla nuova normativa relativa all'ingresso, al soggiorno, alle procedure di espulsione, al riconoscimento del diritto al rifugio politico ecc.

Quando ci troviamo di fronte al problema dei diritti dei migranti bisogna sempre tener presente che una cosa è la legge e una cosa è il "diritto". La legge è il risultato dell'elaborazione legislativa del Parlamento. Essa, contrariamente a quanto comunemente si pensa, influenza ma non costituisce il "diritto". Il diritto, quell'insieme di norme che regolano l'uso del potere dei privati e dei pubblici ufficiali nella nostra vita quotidiana, è il prodotto di una complessa stratificazione degli interventi effettuati dagli operatori del settore, tra i quali figurano magistrati, avvocati, funzionari ed impiegati pubblici, ufficiali di polizia giudiziaria, eccetera: tutti quelli che, in breve, possiamo definire operatori giuridici. Chi si trovano a definire cosa è il "diritto" in determinate circostanze concrete opera tenendo conto non solo delle leggi, per quello che ci interessa in questa sede in primo luogo il Testo Unico sull'immigrazione modificato dalla legge Bossi/Fini, ma anche del più generale quadro di riferimento dato dai principi costituzionali e dalla normativa comunitaria, oltre che da tutta una serie di norme di rango inferiore, fino ad arrivare alle prassi consolidate degli operatori dei singoli settori.

La distinzione tra legge e diritto va sempre tenuta presente, ma è più o meno percettibile a seconda di quanto si sia consolidato il "diritto" in un determinato settore: da quanto cioè appaiano ovvie o controverse le decisioni degli operatori giuridici. Nella regolamentazione dell'immigrazione questa distinzione è evidente perché la congerie delle fonti normative ricordate (dalla Costituzione alla prassi, attraverso la legge) e il rapporto che si instaura tra esse è in continua evoluzione. Nei settori caratterizzati da decenni di relativa stabilità di applicazione (giurisprudenza), delle prassi e delle consuetudini interpretative, le decisioni degli operatori giuridici appaio ovvie e consolidate. Il diritto dei migranti viene invece ad essere "creato" letteralmente giorno per giorno.

L'opera di "creazione" del diritto dei migranti non è neutrale, ma il prodotto di attori con specifici interessi (che possono essere rappresentati anche dal mero desiderio di ridurre il carico di lavoro) e specifiche ideologie. In questi primi anni di vigore della prima normativa organica in materia d'immigrazione, un ruolo fondamentale per la creazione del diritto dei migranti è stato svolto dal Ministero dell'Interno e del Lavoro che hanno influenzato in modo determinante le decisioni concrete di molti operatori attraverso le loro circolari. E' bene ricordare che le circolari non sono norme, ma soltanto atti interni alla pubblica amministrazione e come tali non dovrebbero vincolare l'azione del pubblico funzionario che le ritenga non conformi al quadro delle fonti normative (ma se non lo fanno rischiano di venir trasferiti in sedi sgradite...).

Non è un caso se in questi anni l'altro contributo determinante alla creazione del "diritto" dei migranti è stato dato dalle sentenze dei Tribunali amministrativi regionali che hanno spesso annullato provvedimenti adottati dagli uffici immigrazione di varie questure italiane. In prima istanza l'effetto delle pronunce dei T.A.R. è stato quello di alimentare la disparità di trattamento dei migranti tra provincia e provincia. Queste sentenze però a poco a poco in molti casi sono diventante i tasselli di costruzione di un "diritto" più rispettoso dei diritti dei migranti. Questo è avvenuto attraverso il consolidamento di alcune decisioni giurisprudenziali, che ha fatto diventare "ovvia" la decisione della magistratura su alcune materie. Quando questo è avvenuto spesso i ministeri hanno dovuto prendere atto di aver perso la partita!

Gli altri attori rilevanti in questo gioco di potere, cioè gli stessi migranti e le associazioni di volontariato, hanno cercato di contrapporsi ai ministeri creando "diritto" attraverso gli organi giurisdizionali. Dopo la legge Bossi-Fini che ha inflitto, lo dice perfino la Cassazione, un duro colpo ai diritti dei migranti in patente violazione del principio di solidarietà previsto dalla nostra carta costituzionale, appare fondamentale che anche gli enti locali affianchino la magistratura come attori centrali nel processo di costruzione del "diritto" dei migranti. Esistono già, in proposito, numerose esperienze di sportelli informativi e di consulenza portati avanti da realtà dell'associazionismo e del sindacato, nonché da enti locali, con forme di collaborazione, spesso, fra i livelli istituzionali e quelli associativi. Solo gli enti locali, in quanto enti esponenziali di comunità che ricomprendono anche i migranti, sono in grado di costruire una rete che aiuti questi ultimi ad accedere ai diritti fondamentali (casa, lavoro, salute, istruzione, libertà di circolazione). In Toscana un forte stimolo alla costituzione di questa rete è venuto dalla Consulta per l'Immigrazione dell'ANCI Toscana con l'elaborazione della nuova Carta di intenti degli amministratori e dell'associazionismo toscani.

Il Centro di informazione giuridica di secondo livello dell'Altro diritto ha l'ambizione di proporsi come il catalizzatore dell'elaborazione del diritto dei migranti da parte degli enti locali toscani.

Azioni antidiscriminatorie

Migranti detenuti

Quadro normativo

2005

Esecuzione pena

Questo particolare ambito della normativa in materia d'immigrazione si caratterizza per essere stato, nel susseguirsi delle leggi, dei regolamenti e delle circolari di settore, costantemente trascurato quanto a linee guida sia interpretative che operative. Ciò anche a causa dello scarso rilievo pratico del cosiddetto permesso di soggiorno per motivi di giustizia, sulla carta previsto dall'art.17 del T.U. in materia d'immigrazione, ma di fatto quasi mai concesso perché privo di un regolamento che individui competenze precise, oneri del richiedente, obblighi e termini. L'art. 17, nel garantire il diritto di difesa, stabilisce che quando uno straniero è parte offesa ovvero indagato / imputato in un procedimento penale «è autorizzato a rientrare in Italia per il tempo strettamente necessario all'esercizio del diritto di difesa, al solo fine di partecipare al giudizio o al compimento di atti per i quali è necessaria la sua presenza. L'autorizzazione è rilasciata dal questore anche per il tramite di una rappresentanza diplomatica o consolare su documentata richiesta della parte offesa o dell'imputato o del difensore».

Il permesso per motivi di giustizia, quindi, dovrebbe essere rilasciato sempre in funzione dell'effettivo esercizio del diritto di difesa. Il fatto che, invece, questo strumento sia in concreto non utilizzato, contribuisce ovviamente a complicare la fase immediatamente successiva dell'esecuzione penale, alla quale molti cittadini extracomunitari giungono, in conseguenza della condanna, senza avere effettivamente esplicato un'idonea difesa.

La condizione dei cittadini stranieri in esecuzione pena è emersa autonomamente in riferimento ai condannati ammessi alle misure alternative alla detenzione. Due sono state le domande principali alle quali rispondere: come disciplinare la presenza sul territorio nazionale di stranieri detenuti, privi di permesso di soggiorno o con un titolo scaduto e non rinnovato, al momento in cui gli stessi sono ammessi all'affidamento in prova, al lavoro esterno o ad altra misura alternativa prevista dalla legge; se optare o meno per la convertibilità del permesso di soggiorno per motivi di giustizia (che riguarda sia chi è in attesa di un giudizio sia che deve scontare la condanna definitiva comminata) in permesso di soggiorno per lavoro subordinato, nell'ipotesi di ammissione a una misura alternativa che implichi lo svolgimento di attività lavorativa.

Su entrambi i punti si è pronunciata la circolare del 2 dicembre 2000, Ministero degli Interni, che ha ratificato come legittima la permanenza in territorio italiano dei detenuti ammessi alle misure alternative, stante l'espressa definizione della relativa ordinanza del Magistrato di Sorveglianza come un'autorizzazione in questo senso, e ha escluso la convertibilità fra i diversi titoli di soggiorno, che comporterebbe un necessario raffronto con le quote dei flussi d'ingresso programmati annualmente. La circolare ritiene, invece, legittimata l'attività lavorativa degli ammessi alle misure alternative sulla base della sola ordinanza del Magistrato di Sorveglianza.

Per quanto riguarda le altre, scarse circolari in materia di esecuzione penale, meritano di essere richiamate quella del 6 novembre 1995, che in un'ottica di reciproca collaborazione fra gli Stati indica come necessaria la comunicazione tempestiva del provvedimento restrittivo al Consolato del paese di provenienza dello straniero, e quella del 6 marzo dello stesso anno, avente ad oggetto la sentenza n. 58/95 della Corte Costituzionale in materia di sostanze stupefacenti, con la quale viene ribadito l'importante principio per cui l'espulsione, come misura di sicurezza da eseguirsi al termine della pena principale, non può prescindere da un accertamento della pericolosità sociale.

Lavoro detenuti extracomunitari

Un'attenzione specifica, nell'ambito dell'esecuzione penale, è riservata al fenomeno dei detenuti extracomunitari privi di permesso di soggiorno, ma obbligati da un provvedimento giurisdizionale a permanere sul territorio italiano e a svolgere un'attività lavorativa alternativa alla pena detentiva da scontare (detenuti assegnati al lavoro esterno, in regime di semilibertà, in affidamento al servizio sociale, in libertà condizionata, in libertà vigilata). Tre sono le circolari essenziali sul tema, che muovono tutte da un presupposto comune: la detenzione costituisce di per sé una condizione di soggiorno "obbligatorio", cioè legittima autonomamente la permanenza sul nostro territorio e la connessa attività lavorativa a prescindere dal possesso di altro titolo.

La circolare n. 27 del 15 marzo 1993, Ministero del Lavoro - Direzione generale per l'impiego, dopo aver fissato il principio sopra menzionato, indica in modo puntuale i vari passaggi della procedura di avviamento al lavoro dei detenuti extracomunitari sprovvisti di permesso di soggiorno, realizzabile grazie a un apposito atto rilasciato dagli uffici provinciali del lavoro e valido solo fino al termine della misura alternativa.

Nello stesso senso vanno la circolare del 12 aprile 1999, Dipartimento Amministrazione Penitenziaria, e la lettera circolare 0444878 del 14 gennaio 2002, sempre proveniente dal D.A.P. Con la prima si precisa che, ai fini del rilascio del codice fiscale ai detenuti e agli internati extracomunitari, non occorre il possesso del permesso di soggiorno e che la mancanza di un valido documento può essere superata con la presentazione della richiesta di codice fiscale da parte del direttore dell'istituto penitenziario o di un suo delegato. Con la seconda circolare viene eliminato ogni dubbio residuo circa la sussistenza del diritto agli assegni familiari per i detenuti extracomunitari lavoranti. Qualora vi siano incertezze sui dati riguardanti gli eventuali familiari a carico dei lavoratori detenuti, spetta alla competente amministrazione contattare i rispettivi consolati per effettuare le necessarie verifiche.

Circolari

  • Dipartimento Amministrazione Penitenziaria - Circolare 0444878 del 14 gennaio 2002

    Oggetto: assegni familiari dovuti ai detenuti lavoranti extracomunitari

    Richiamando la circolare n. 27 del 15 marzo 1993, Ministero del Lavoro, e la circolare n. 547671/10 del 12 aprile 1999, Dipartimento Amministrazione Penitenziaria, viene confermata la necessità di applicare puntualmente il diritto agli assegni familiari per i detenuti extracomunitari lavoranti. Nel caso di certificazioni incomplete sui dati dei familiari a carico dei detenuti, spetta all'amministrazione competente contattare i rispettivi Consolati per espletare le necessarie verifiche.

  • Ministero dell'Interno - Circolare del 2 dicembre 2000

    Decreto del D.P.C.M. 8 febbraio 2000 recante la programmazione dei flussi di ingresso dei lavoratori extracomunitari nel territorio dello Stato per l'anno 2000 - Art. 39 comma del D.P.R. 394 /1999. Quesito Permesso di soggiorno per "motivi di giustizia"

    Con questa circolare il Ministero dell'Interno respinge la tesi della convertibilità dei permessi di soggiorno per motivi di giustizia e per attesa riconoscimento asilo in permessi per lavoro subordinato. In particolare si spiega che per quanto riguarda i cittadini stranieri detenuti, ammessi alle misure alternative previste dalla legge, l'ordinanza del Magistrato di Sorveglianza costituisce ex se un'autorizzazione a permanere nel territorio nazionale.

  • Dipartimento Amministrazione Penitenziaria - Circolare n. 547671/10 del 12 aprile 1999

    Oggetto: detenuti extracomunitari - avviamento al lavoro e rilascio codice fiscale

    Rilascio codice fiscale: non occorre il possesso del permesso di soggiorno, dal momento che lo spazio di detenzione costituisce già di per sé una condizione di soggiorno obbligatorio.

    Mancanza di un valido documento: il fatto che lo straniero detenuto sia stato sottoposto a procedimento penale e soggetto a condanna implica, di per sé, il superamento di ogni dubbio circa la sua identità. Pertanto la mancanza di un valido documento può essere superata tramite la presentazione della richiesta di codice fiscale, intestato al detenuto, da parte del direttore dell'istituto penitenziario o di un suo delegato.

  • Ministero dell'Interno, Direzione Generale per l'amministrazione generale e per gli affari del personale. Uffici periferici - Circolare n.39 del 29.05.1997

    Art. 75, D.P.R. 309/90. Sanzioni irrogabili agli stranieri.

    Regime sanzionatorio previsto ex art.75 D.P.R. 309/90: Lo Stato esercita, anche in materia di illeciti amministrativi e anche nei riguardi degli stranieri extracomunitari, la potestà sanzionatoria che ha nei confronti di chiunque si trovi nel suo territorio. Ad esclusione delle fattispecie rispetto alle quali sussistono impedimenti oggettivi e insuperabili all'applicazione della sanzione allo straniero, essa deve essere generalmente ammessa. Ne consegue che, per quanto riguarda l'interpretazione del comma 1 dell'art. 75, allo straniero sono applicabili le sanzioni della sospensione, tanto della patente di guida, che della licenza di porto d'armi, che del permesso di soggiorno per motivi di turismo (ovvero del divieto di conseguirlo).

    Sospensione della patente di guida rilasciata da autorità straniera: nel nostro ordinamento esiste una esplicita disposizione di legge che consente l'adozione del provvedimento. Infatti, l'art. 129 del codice della strada, al comma 2, definisce puntualmente il criterio di identificazione della competenza territoriale del Prefetto alla adozione del provvedimento di sospensione delle "patenti rilasciate da uno Stato estero". Quanto alle modalità della sospensione, occorre fare riferimento alla Convenzione di Vienna dell'8 novembre 1968, ratificata e resa esecutiva dall'Italia con legge 5 luglio 1995, n. 308.

    Permesso di soggiorno per motivi di lavoro (o propedeutici al lavoro, quale è quello per studio): esclusa l'applicabilità della sanzione della sospensione, ritenendo di dover garantire prioritariamente la proseguibilità dell'attività lavorativa anche a favore dello straniero colto in possesso di sostanze stupefacenti per uso personale.

  • Ministero dell'Interno - Circolare del 6.11.1995

    Oggetto: Comunicazione alle Rappresentanze Consolari straniere delle vicende concernenti gli stranieri in Italia.

    Provvedimenti restrittivi della libertà personale: necessario dare tempestiva notizia della loro esecuzione ai Consolati dei paesi di appartenenza degli stranieri soggetti al provvedimento.

  • Ministero dell'Interno - Circolare del 06.03.1995

    Oggetto: Sentenza n. 58/95 della Corte Costituzionale

    Parziale illegittimità art. 86 DPR 309/1990: la sentenza in oggetto ha censurato il primo comma dell'art.86 (Testo Unico delle leggi in materia di sostanze stupefacenti e psicotrope) nella parte in cui obbliga il giudice ad emettere, senza l'accertamento della sussistenza in concreto della pericolosità sociale, contestualmente alla condanna, l'ordine di espulsione, eseguibile a pena espiata, nei confronti dello straniero condannato per uno dei reati previsti dagli art. 73, 74, 79, 82, commi 2 e 3 del medesimo Testo Unico.

  • Ministero del Lavoro, Direzione Generale per l'Impiego - Circolare n. 27 del 15.03.1993

    Oggetto: detenuti ed internati extracomunitari assegnati al lavoro all'esterno, semiliberi, affidati al servizio sociale, in libertà condizionata, in libertà vigilata

    Apposita procedura di avviamento al lavoro: i detenuti extracomunitari sprovvisti di permesso di soggiorno, ma obbligati da una decisione giurisdizionale a permanere sul territorio italiano e a svolgere attività lavorativa alternativa alla pena detentiva, sono destinatari di un apposito atto di avviamento al lavoro rilasciato dagli uffici provinciali del lavoro.

    Datori di lavoro: sono tenuti a tutti gli adempimenti previdenziali ed assicurativi.