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Amnistia, indulto e popolazione detenuta nell'Italia repubblicana

Flavio Piraino

La situazione del nostro sistema penitenziario, come confermato anche da recenti avvenimenti accaduti nel nostro Paese, appare sempre di più segnata da elementi di drammatica ed insostenibile emergenza, sia per quanto riguarda i detenuti, sia per ciò che attiene ai compiti e alle condizioni dei soggetti istituzionali e di controllo in esso operanti. Come sempre, in tali situazioni, i temi dell'amnistia e dell'indulto, tornano ad essere in primo piano nel confronto politico e parlamentare soprattutto per gli appelli e le iniziative assunti in rapporto con il mondo carcerario e all'interno di esso.

Da tempo, come accennato, è condivisa una valutazione fortemente negativa nei confronti dei provvedimenti indulgenziali. In buona sostanza, lo sfavore nei confronti delle leggi di amnistia e indulto si fonda su un giudizio di fondo difficilmente contestabile: attraverso detti provvedimenti "eccezionali" non si da alcuna soluzione ai problemi critici del sistema penale-penitenziario italiano (gli effetti deflativi dei provvedimenti di clemenza sono stati mediamente assorbiti nell'arco di due anni) e nel contempo si sospenderebbe momentaneamente la tensione verso una soluzione strutturale e "fisiologica" ai problemi della crisi della giustizia penale che deve, invece, essere perseguita in una radicale riforma del sistema penale stesso.

Secondo alcuni, se questo giudizio di fondo è astrattamente condivisibile, assai meno lo è con riferimento in concreto alla situazione del nostro Paese. A chi presta una sguardo meno svagato e superficiale alle politiche penali nel lungo periodo-dallo Stato post-unitario ad oggi- si avvede infatti che sempre e costantemente si è fatto ricorso ai provvedimenti di clemenza come risorsa decisiva per il governo della penalità entro i limiti di volta in volta posti dalle necessità di compatibilità sistematica (1). Pertanto, per tale corrente, niente affatto politica di eccezione, ma scelta costante e "ordinaria" volta ad operare momentanei ma necessari riequilibri tra input e output del sistema penale. Ed infatti è bastato che il sistema della politica si astenesse dall'utilizzare questo mezzo, che in un solo decennio, dal 1990 ai primi anni del 2000, la popolazione detenuta raddoppiasse e il sistema processuale-penale pericolosamente si avvicinasse ad una stato di assoluta paralisi. Tale tesi prende a sostegno il fatto che l'esperienza comparata ci insegna che in quasi tutte le realtà occidentali moderne, i sistemi di giustizia penale corrono il rischio di "uscire di controllo", per la loro naturale tendenza a favorire una crescita esponenziale di domande di giustizia a cui nessun incremento di risorse sarà mai in grado di dare risposta. Ed è per questo che, in altri paesi e in altri contesti culturali, aggiustamenti e riequilibri vengono "fisiologicamente" implementati all'interno del sistema di giustizia penale stesso: si pensi alla valvola di sicurezza data dalla facoltatività dell'azione penale ovvero alla larga "negoziabilità" della pena e del processo.

Intervento politico doveroso, dunque, se non altro perché se la politica non si assumesse questo diritto di interferire dall'"esterno", il sistema della giustizia penale "naturalmente" sarebbe costretto ad adottare soluzioni di compensazione "interne" offerte appunto dalla sua progressiva inefficacia: la prescrizione- ovvero il negare giustizia per decorso del tempo- di fatto opererebbe inesorabilmente, ma con un esito pericolosamente delegittimante per il sistema della giustizia stesso. La giustizia negata per prescrizione accentua ulteriormente i criteri di selettività della giustizia penale, favorendo prevalentemente coloro che possono economicamente e culturalmente "resistere" ai tempi lunghi del processo. Per cui la recuperata efficacia del sistema criminale finirebbe per "scaricarsi" sui soggetti più deboli, di fatto immunizzando coloro che possono sostenere una giustizia lenta e alla fine ineffettiva (2).

Considerazioni diverse debbono invece valere per chi paventa il provvedimento clemenziale perché capace di favorire la connaturata pigrizia del legislatore a mettere meno ad alcune decisive e da troppo tempo attese riforme penali che unitariamente intese potrebbero, almeno astrattamente, operare anche nel senso di una maggiore efficienza dell'"impresa giustizia". A questo punto, è bene ricordare che con la legge costituzionale 6 marzo 1992 n. 1 è stato modificato l'articolo 79 della Costituzione riguardante le modalità di concessione di amnistia e indulto. Il testo originario dell'articolo stabiliva che questi provvedimenti di clemenza fossero concessi dal Presidente della Repubblica su legge di delegazione delle Camere. Di fatto la modifica ha codificato quello che già avveniva nella prassi, poiché il Capo dello Stato normalmente si limitava a far propria la proposta di legge approvata dal Parlamento, ma ora, imponendo, anche la maggioranza qualificata dei due terzi che viene richiesta per l'approvazione dei singoli articoli e per la votazione finale. L'idea, come più volte detto, era quella di porre un freno alle concessioni di amnistia e di indulto verificatesi fino al 1992, considerate troppo frequenti.

Prima di procedere, è utile elencare i provvedimenti di clemenza (3) che hanno caratterizzato la storia repubblicana.

I provvedimenti di amnistia e indulto concessi dal 1 gennaio 1942 ad oggi
Regio decreto 17 ottobre 1942, n. 1156. Concessione di amnistia e indulto
Regio decreto 5 aprile 1944, n. 96. Amnistia e indulto per reati comuni, militari e annonari
Decreto Luogotenente 26 ottobre 1944, n. 17. Concessione di amnistia e indulto per reati in materia finanziaria
Decreto Lgt. 8 giugno 1945. Applicazione degli articoli 1 e 2 del Regio Decreto 5 aprile 1944, n. 96, nei territori liberati dopo il 4 aprile 1944
Decreto Lgt. 17 novembre 1945, n. 719. Amnistia per reati politici antifascisti.
Decreto Lgt. 29 marzo 1946, n. 132. Amnistia e condono per reati militari
Decreto Lgt. 29 marzo 1946, n. 133. Indulto per alcuni reati di mancato conferimento degli ammassi
Decreto Presidenziale 22 giugno 1946, n. 4. Amnistia e indulto per reati comuni, politici e militari
Decreto Presidenziale 27 giugno 1946, n. 25. Amnistia per reati finanziari
Decreto legislativo 18 gennaio 1947, n. 244. Estensione dell'amnistia, dell'indulto e della grazia ai condannati in territori attualmente sottratti all'Amministrazione italiana
Decreto C.P.S. 1 marzo 1947, n. 92. Amnistia e indulto per reati militari in occasione del giuramento alla Repubblica delle Forze Armate
Decreto C.P.S. 8 maggio 1947, n. 460. Amnistia e indulto per reati riguardo ai quali vi è stata una sospensione del procedimento o della esecuzione per causa di guerra
Decreto C.P.S. 25 giugno 1947, n. 513. Amnistia e indulto per reati commessi in relazione con vertenze agrarie
Decreto Presidente della Repubblica 9 febbraio 1948, n. 138. Amnistia per reati finanziari
D.P.R. 28 febbraio 1948, n. 138. Amnistia per reati finanziari
D.P.R. 27 dicembre 1948, n. 1464. Concessione di amnistia e indulto in materia di detenzione abusiva di armi
D.P.R. 26 agosto 1949, n. 602. Concessione di amnistia e indulto per reati elettorali
D.P.R. 23 dicembre 1949, n. 929. Concessione di amnistia e condono in materia annonaria
D.P.R. 23 dicembre 1949, n. 930. Concessione di indulto
D.P.R. 19 dicembre 1953, n. 922. Concessione di amnistia e indulto
D.P.R. 11 luglio 1959, n. 460. Concessione di amnistia e indulto
D.P.R. 24 gennaio 1963, n. 5. Concessione di amnistia e indulto
D.P.R. 4 giugno 1966, n. 332. Concessione di amnistia e indulto
D.P.R. 25 ottobre 1968, n. 1084. Concessione di amnistia e indulto
D.P.R. 22 maggio 1970, n. 283. Concessione di amnistia e indulto
D.P.R. 22 dicembre 1973, n. 834. Concessione di amnistia in materia di reati finanziari
D.P.R. 4 agosto 1978, n. 413. Concessione di amnistia e indulto
D.P.R. 18 dicembre 1981, n. 744. Concessione di amnistia e indulto
D.P.R. 9 agosto 1982, n. 525. Concessione di amnistia per reati tributari
D.P.R. 22 febbraio 1983, n. 43. Concessione di amnistia per reati tributari
D.P.R. 16 dicembre 1986, n. 865. Concessione di amnistia e indulto
D.P.R. 12 aprile 1990, n. 75. Concessione di amnistia
D.P.R. 22 dicembre 1990, n. 394. Concessione di indulto
Legge n. 207, 3 agosto 2003. Concessione del cosiddetto "indultino"
Legge n. 241, 31 luglio 2006. Concessione di indulto.

1. Cenni storici sui primi provvedimenti di clemenza

Un'analisi più attenta dei provvedimenti di clemenza, oltre che consentire di rilevare dati di un certo interesse, dimostrando, come tali strumenti non siano stati utilizzati entro i limiti della penalità (4), ma a "piacimento" delle forze politiche che si succedevano al potere in Italia, consentono anche di evidenziare come la diffusa convinzione che nel nostro Paese siano stati emanati numerosissimi provvedimenti, non sia accompagnata da dati oggettivi.

Ed è opportuno anche chiarire subito che, in questi ultimi cinquanta anni, i provvedimenti di clemenza sono stati in numero largamente inferiore a confronto dei numerosissimi provvedimenti emessi dall'inizio del secolo. Dal 1900 al 1943 sono stati emanati ben 148 provvedimenti di clemenza, alla media di 3,4 disposizioni per anno. E quando si consideri che tra amnistie e condoni (5), altri 58 provvedimenti erano stati emessi nel periodo dal 1865 al 1899, si può senz'altro affermare che nell'Italia repubblicana si è verificata, al contrario di ciò che si ritiene pacifico, una sensibile riduzione degli atti clemenziali (6).

Innanzitutto, per ragioni storiche obbiettive, deve dirsi che alcuni provvedimenti furono emessi durante la seconda guerra mondiale, se è vero che questa terminò, per l'Italia, come per quasi tutti i paesi belligeranti, l'8 maggio del 1945. Questo già consente di stabilire che i primi tre provvedimenti sono anteriori a tale data, nelle condizioni notissime di estrema precarietà della vita del paese; tant'è che, a parte il primo di essi, quello del 5 aprile 1944, tutti gli altri provvedimenti risultano emessi dal Luogotenente generale del Regno, quasi a sottolineare la transitorietà del periodo che li contrassegna.

Premesso ciò, un'analisi più dettagliata dei provvedimenti di clemenza, deve prendere data dall'8 settembre 1943, che concluse un irreversibile periodo storico del nostro Paese, al fine di esaminare se sussista una linea di tendenza nella legislazione clemenziale dell'Italia repubblicana, compresa in questa espressione anche la fase preparatoria del mutamento istituzionale, che va dal 1944 al 2 giugno 1946, che sancì la fine formale dell'istituto monarchico.

Occorre chiarire che alcuni dei primi provvedimenti inclusi nella tabella sopra riportata, non costituiscono altro che estensioni territoriali di precedenti disposizioni di clemenza, alle quali esse fanno preciso rinvio senza ulteriori aggiunte: ciò dicasi per il D.Lgt. 26 aprile 1944, che estese l'amnistia e l'indulto dell'aprile del 1944 ai reati commessi durante il periodo dell'amministrazione militare alleata nei territori ad essa sottoposti, nonché per il D.L.Lgt. 8 giugno 1945, che estese l'applicazione dello stesso provvedimento di clemenza ai territori liberati dal nemico dopo il 5 aprile 1944; così dicasi, infine, per il D.L.C.P.S. 18 gennaio 1947 che stabilì l'estensione di tutti i precedenti provvedimenti di amnistia, di indulto e di grazia a tutti coloro che erano stati condannati dall'Autorità Giudiziaria italiana e che si trovassero in territori all'epoca dei fatti sottratti all'amministrazione dello Stato (7).

Si tratta, in sostanza, di tre provvedimenti, che riaffermano implicitamente il principio della sovranità e della giurisdizione italiana di fronte a situazioni contingenti, che potevano indurre dubbi di applicabilità e nei quali non è certamente configurabile un autonomo e rinnovato intento di clemenza, che non sia quello già espresso nei provvedimenti, ai quali fanno riferimento.

Ricercando le ragioni che hanno condotto il legislatore ad emanare provvedimenti di clemenza, si nota che non sono estranee al disegno legislativo, l'emigrazione con i suoi problemi, la renitenza alla leva e le diserzioni, mentre, con le conquiste coloniali, sorge la necessità di fare apprezzare la clemenza sovrana a coloro che hanno combattuto per lo Stato (8). Ancora, dopo l'8 settembre del 1943, riacquistata una sia pur limitata sovranità nazionale, il primo provvedimento dell'aprile 1944, che sarà poi esteso agli altri territori liberati, è marcato dalla necessità di dare formale ratifica alle liberazioni spontanee conseguite alla caduta del fascismo e alle recuperate libertà politiche: sicché è ovvio che tale amnistia venga concessa per tutti i reati "determinati dall'intento di liberare la Patria dall'occupazione tedesca o di ridare al popolo le libertà soppresse e conculcate dal regime fascista". Nel novembre del 1945 la clemenza è estesa ragionevolmente ai reati commessi prima e dopo l'avvento della dittatura, "in lotta contro il fascismo e per difendersi o sottrarsi alle persecuzioni" (9). Una particolare attenzione per coloro che hanno combattuto mostrando coraggio o riportando serie invalidità è prestata nel successivo decreto del marzo 1946.

Non verranno presi in considerazione, invece, quei provvedimenti che non attengono strettamente alla materia penale, anche se certe volte possono riguardare la conseguenza indiretta di accertamenti eseguiti in sede penale. Ciò si può dire per il condono delle sanzioni disciplinari concesso con il D.L.P. 24 giugno 1946 n. 10, per il D.C.P.S. 20 agosto 1947 n. 1510 (relativo peraltro alle sole infrazioni alle disposizioni di legge sul matrimonio dei militari), per il D.L. 12 febbraio 1948 n. 95, emesso per celebrare la nuova Costituzione dello Stato (10).

Nello stesso ordine di idee, non possono essere prese in considerazione le due leggi 30 luglio 1959 n. 559 e 31 ottobre 1963 n. 1458, con cui fu stabilito il condono, in materia tributaria, delle sanzioni non aventi carattere penale (11). Così come il D.P.R. 14 aprile 1948 n. 511 con cui, in occasione della prima provvisoria sistemazione dei territori situati sulla linea dell'ancora incerto confine tra Italia e Jugoslavia, fu concesso il condono delle pene, in corso di espiazione in Italia, a favore dei cittadini jugoslavi (12).

Sottratti così questi atti al totale generale, si può dire che, a partire dal 1944 ad oggi, i provvedimenti di clemenza in materia penale, sono stati all'incirca trenta.

Tuttavia, nel novero di questi, si impone un'ulteriore specificazione per ciò che concerne i reati finanziari.

Il 26 ottobre 1944 furono emessi due decreti-legge luogotenenziali con numerazione progressiva, 261 e 262, diretto il primo al condono delle soprattasse e delle pene pecuniarie per infrazioni alle leggi finanziarie, l'altro concessivo di amnistia e indulto per i reati in materia finanziaria. Nel giugno 1946, meno di due anni dopo, furono emanati altri tre decreti di eguale contenuto e, in aggiunta, un altro diretto a condonare le pene pecuniarie per violazioni alle norme in materia valutaria e sul commercio dell'oro. Nei primi mesi del 1948 con i decreti numero 32 e 138, furono concessi ancora e rispettivamente indulto e amnistia di eguale contenuto (13). Come si vede, ben sette provvedimenti esprimono l'intento clemenziale del legislatore nei confronti di infrazioni di una categoria tutt'affatto particolare, anche se scarsamente indicativi di una presa di coscienza di fenomeni criminologici e appaiono inidonei ad esprimere una linea di tendenza che non sia quella, piuttosto trasparente, di una periodica regolarizzazione di una certa categoria di soggetti. Conclusione che riceve conforto dalla constatazione che i provvedimenti di clemenza in materia sono rinvenibili con una cadenza quasi regolare anche negli anni precedenti il 1944.

Passando all'esame degli altri provvedimenti, si constata subito che essi comportano quasi sempre la concessione congiunta di amnistia e indulto: ne fanno eccezione il D.L.Lgt. 17 novembre 1945 n. 719 in materia di reati politici antifascisti, il D.L.Lgt. 29 marzo 1946, n. 133, che concedeva il condono per alcuni reati di mancato conferimento agli ammassi, il D.P.R. 23 dicembre 1949 n. 930, che recava una ipotesi di generale indulto, a complemento peraltro del decreto della stessa data, di amnistia e di condono per reati annonari in genere (14).

Nell'ambito dei provvedimenti che comportano la contemporanea applicazione di amnistia e indulto, vanno evidenziati alcuni decreti che limitano l'ambito di operatività dei provvedimenti stessi a talune categorie di reati. Così il D.L.Lgt. 29 marzo 1946 n. 132 si riferiva esclusivamente ai reati militari, il D.C.P.S. 8 maggio 1947 n. 460 riguardava i soli reati per i quali vi fosse stata sospensione del procedimento o dell'esecuzione per causa di guerra, il D.C.P.S. 25 giugno 1947 n. 513 si riferiva ai reati commessi in relazione a vertenze agrarie, il D.P.R. 27 dicembre 1948 n. 1464 era circoscritto alle abusive detenzioni di armi (15), il D.P.R. 26 agosto 1949 n. 602 ai soli reati elettorali, il D.P.R. 23 dicembre 1949 n. 929 ai reati in materia annonaria, di ammassi e contingentamenti.

Da questa precisazione deriverebbe la conseguenza che gli altri provvedimenti dovrebbero essere di portata assai ampia, non limitata a categorie di persone o di reati, ma non è così: l'intestazione non deve trarre in inganno e più avanti vedremo perché.

2. Provvedimenti di clemenza e politiche penali

Interesse potrebbero suscitare i provvedimenti di sola amnistia o di solo indulto, anche se i due provvedimenti, come si è detto, sono sempre stati emanati insieme.

Gli unici provvedimenti, di sola amnistia, furono quelli del 1982 e 1983, ed esclusivamente per reati finanziari. Prima della riforma costituzionale del 1992, emanata per ovviare all'uso indiscriminato che si era fatto fino ad allora dei provvedimenti di clemenza, era ovviamente più semplice emanarlo, a differenza che dopo, dal momento che sono richiesti la maggioranza parlamentare dei due terzi e soprattutto un giusto "clima" politico e determinate condizioni. Solo partendo da questo dato, potrà sembrare più chiara la volontà dell'allora legislatore di amnistiare determinati reati e, pertanto, di tutelare una determinata categoria di soggetti.

Dubbi, invece, di costituzionalità sono stati levati con l'approvazione nel 2003 del cosiddetto "indultino". Questo perché, preso atto dell'impossibilità di raggiungere la maggioranza parlamentare prevista dalla Costituzione riguardo alle leggi che concedono l'indulto o l'amnistia, è stato in suo luogo emanato un provvedimento ordinario che qualcuno ha ritenuto essere elusivo del disposto costituzionale in materia di indulto, data l'automaticità della sua concessione (16).

Infine, l'unico provvedimento di indulto, è stato approvato, anche questo con procedimento legislativo ordinario, nel luglio 2006. Il quale sicuramente non sarà servito a ridurre il carico giudiziario, per il quale è necessaria l'amnistia, ma quantomeno ha reso più vivibili le carceri, con effetti positivi sulle condizioni di vita e umane dei detenuti, lasciando, ovviamente, in vita le conseguenze civili del reato o le pene accessorie.

Si è detto che la storia clemenziale della Repubblica italiana inizia nel 1948, ma la mancanza di dati statistici penitenziari riferiti a tale periodo, permette di osservare i primi provvedimenti solo da un punto di vista legislativo. Per comprendere le politiche che hanno caratterizzato i decreti e gli eventuali effetti sulla popolazione carceraria, bisogna partire dal D.P.R. 26 agosto 1949 n. 602 (17), concessione di amnistia e indulto per reati elettorali. Oltretutto, anche in relazione a tale periodo, pochi sono i dati statistici che permettano una valutazione.

Questo breve excursus dei provvedimenti, ha consentito di rilevare alcuni aspetti ancora attuali, in quanto probabilmente costanti e insopprimibili nell'evolversi delle vicende umane e, di conseguenza, statuali.

Il primo è quello dell'enormità dei numeri: 138 fra leggi di delega, decreti presidenziali, decreti legislativi o ministeriali e altre fonti normative; segno di una evidente necessità di una risposta "politica" a questioni che, data la vastità del numero degli interessati, non sono suscettibili di soluzione affidata alla mera politica "criminale". Il secondo, e forse il più importante, è rappresentato dall'essere i principali provvedimenti di amnistia e indulto collocati temporaneamente al culmine o al termine di snodi significativi della nostra storia recente. E si è visto come non sia stato certo un caso che uno dei primi atti della neonata Repubblica italiana sia quel decreto presidenziale 22 giugno 1946, n. 4, che reca come titolo "Concessione di amnistia e indulto per reati comuni, politici e militari". Atto significativo, concordato proprio fra i Padri della Repubblica, che non partiva certo dalla necessità di svuotare le carceri, ma da quella di consentire a tutti gli italiani di riprendere il cammino interrotto dalle vicende tragiche che avevano devastato l'Italia ed il mondo. Amnistia e indulto poi reiterati con il decreto del Presidente della Repubblica 19 dicembre 1953, n. 922, che si colloca alla fine dell'altrettanto difficile dopoguerra e in qualche modo portati a compimento dal decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1959, n. 460, ove, all'articolo 1, primo comma, lettera a), si concede l'amnistia "per i reati politici ai sensi dell'articolo 8, del codice penale, commessi dal 25 luglio 1943 al 18 giugno 1946" (si badi senza limitazioni né soggettive né oggettive) e, alla lettera b), per gli stessi reati "nonché per i reati elettorali commessi successivamente al 18 giugno 1946". Nello stesso senso vanno letti, evidentemente, i provvedimenti di amnistia e indulto di cui al decreto del Presidente della Repubblica 25 ottobre 1968, n. 1084, e 22 maggio 1970, n. 283, i quali, posti al culmine e al termine della prima fase dei movimenti studenteschi e operai di quel tempo, programmaticamente fanno riferimento alla applicabilità dei benefìci ai reati commessi "anche con finalità politiche", prevedendo addirittura il secondo una "amnistia particolare" ai fini citati, accanto ad una "amnistia generale" (18). Dopo i fatti del "77", poi, ecco l'amnistia e l'indulto di cui al decreto del Presidente della Repubblica 4 agosto 1978, n. 413, cui fanno seguito provvedimenti analoghi di cui ai decreti del Presidente della Repubblica 18 dicembre 1981, n. 744, e 16 dicembre 1986, n. 865, quasi a chiudere gli "anni di piombo", quantomeno in relazione ai reati meno gravi.

Il terzo elemento costante nella produzione normativa che potrebbe interessare è rappresentato dalla volontà politica espressa dal legislatore di emanare, congiuntamente o meno alle norme che estinguono la pena (indulto), quelle che estinguono le pene accessorie o le sanzioni disciplinari. Appare di tutta evidenza come gli anni '80 si pongano per un verso, al termine di un cammino iniziato con la scelta istituzionale repubblicana e proseguito fino ai primi anni novanta e, per altro verso, all'inizio della fase della cosiddetta "seconda Repubblica" caratterizzata dalle novità politiche del presente e ponendosi al termine di un periodo caratterizzato dal fenomeno politico-giudiziario che ha avuto il nome di "Tangentopoli".

3. Provvedimenti di clemenza e popolazione detenuta

Dopo questa digressione storica, opportuna, sui provvedimenti concessi prima e immediatamente dopo la proclamazione della Repubblica italiana, è giunto il momento di porre l'attenzione su come abbiano influito i provvedimenti di clemenza sulla numerosità della popolazione carceraria. Cioè, mettere in evidenza l'andamento della popolazione detenuta e le sue oscillazioni registrate, contestualmente all'emanazione dei provvedimenti di clemenza. A tal proposito, nella scheda (19) qui di seguito, è riportato il movimento dei detenuti dal 1949 al 2005, con presenze al 31 dicembre di ogni anno.

Scheda n. 1
Movimento detenuti, internati e ricoverati in totale per tipo di stabilimento dal 1949 al 2005 (20)
Anno Entrati dallo stato di libertà Usciti in libertà o dismessi Presenti al 31 dicembre Usciti per amnistia o indulto
1949 166.589 165.541 39.423 354
1950 129.243 129.814 32.512 9.781
1951 132.348 125.636 32.561 3.397
1952 116.854 119.270 55.512 2.807
1953 107.343 123.527 38.397 7.833
1954 97.704 93.613 40.662 3.032
1955 97.221 89.439 40.163 903
1956 87.072 75.222 40.632 945
1957 85.613 75.107 41.793 810
1958 81.173 74.048 42.812 903
1959 68.787 70.196 37.039 7.084
1960 66.182 60.651 38.905 848
1961 63.446 61.105 38.648 464
1962 62.239 64.293 38.767 316
1963 53.108 53.336 34.900 5.077
1964 61.286 55.500 37.683 340
1965 62.280 59.485 38.905 283
1966 53.443 60.682 27.835 11.982
1967 53.763 47.676 31.605 386
1968 55.684 52.273 33.230 315
1969 56.562 55.582 34.852 215
1970 53.383 65.717 23.190 11.961
1971 59.171 56.262 27.905 429
1972 69.132 73.037 29.612 105
1973 74.950 77.541 28.881 131
1974 86.212 82.610 29.654 332
1975 94.334 86.814 31.957 1148
1976 93.684 88.327 31.081 92
1977 94.272 86.984 33.164 1
1978 89.913 93.404 27.028 8.832
1979 85.275 79.085 29.098 675
1980 93.080 84.538 32.072 395
1981 101.469 99.907 29.939 5.234
1982 103.450 97.115 35.454 3.001
1983 108.339 99.188 40.704 537
1984 113.267 105.067 43.290 486
1985 96.146 95.022 42.297 276
1986 95.324 97.802 33.753 5.824
1987 86.248 82.429 31.938 2.882
1988 90.080 87.398 31.563 1.047
1989 83.954 80.992 30.989 673
1990 57.738 58.109 26.150 9.142
1991 80.234 63.655 35.485 3.513
1992 93.774 361 47.588 374
1993 99.072 77.692 50.212 842
1994 100.829 488 51.231 227
1995 93.051 79.081 47.759 ------
1996 89.517 81.547 48.564 ------
1997 88.024 78.378 50.527 ------
1998 88.677 80.480 49.173 ------
1999 87.862 90.806 52.870 6
2000 81.397 87.366 54.039 6
2001 78.649 83.083 55.751 3
2002 81.185 88.039 55.670 4
2003 81.790 89.818 54.237 6.053
2004 82.275 73.032 56.068 ------
2005 89.887 78.426 59.523 ------

Per quanto riguarda la situazione penitenziaria, dalla scarsità del materiale si può ricavare una situazione che corrisponderebbe a: 25.396 detenuti presenti al 31 dicembre 1949 (21), in complesso, suddivisi tra stabilimenti di custodia preventiva, stabilimenti di pena ordinari e speciali e in quelli per le misure di sicurezza; i reati contro le leggi elettorali, oggetto del provvedimento di clemenza, risultano essere 354, tra denunciati, dalle preture e dalle procure, accertati, dagli Uffici di Istruzione e dalle Sezioni Istruttorie, e giudicati, da Preture, Tribunali e Corti d'Assise di tutte le Corti d'Appello. Un ultimo dato ricavabile sono i provvedimenti di amnistia adottati nei procedimenti esauriti che ammontavano, nel periodo istruttorio, a 69.200 mentre, nel periodo di giudizio di primo o unico grado, le sentenze di non doversi procedere a 26.861.

Scheda 2
Provvedimenti anno 1949. Detenuti per posizione giuridica
Provvedimento D.P.R. 602
Anno 26 agosto 1949
Reati compresi Reati elettorali
Provvedimento D.P.R. 929
Anno 23 dicembre 1949
Reati compresi Reati in materia annonaria
Provvedimento D.P.R. 930
Anno 23 dicembre 1949
Reati compresi Condono di due anni per le pene detentive inferiori a cinque anni da infliggere o inflitte, tre anni per quelle maggiori.
Presenze al 31 dicembre 1948 24.646
Presenze al 31 dicembre 1949 25.396
Presenze al 31 dicembre 1950 32.512
Usciti per amnistia o indulto 1949 e 1950 10.135
Entrati in totale 1949 166.589
Usciti in totale 1949 165.541
Entrati in totale 1950 129.243
Usciti in totale 1950 129.814

Dall'analisi della identità delle ragioni che hanno indotto il legislatore a concedere provvedimenti di clemenza, questo decreto non può dirsi certo caratterizzato dalla eccezionalità ed irripetibilità della situazione, tipica dei benefici. Forse può essere un po' più chiaro, partire dalla considerazione che i primi atti di clemenza in Italia, come si è detto, sono caratterizzati da una oggettività tutta particolare: le varie annessioni, i moti che si accendevano nelle varie province non ancora effettivamente acquisite al nuovo ordinamento statale, la miseria di alcune zone d'Italia, sono le occasioni per particolari provvedimenti di clemenza (22).

Anche le necessità alimentari dei cittadini nel periodo bellico e nel duro dopoguerra non sono naturalmente trascurate: ad esempio, col provvedimento 23 dicembre 1949, n. 929 si concedeva amnistia e condono in materia annonaria per i reati previsti dal decreto legge 22 aprile 1943, n. 245, nonché per i reati in ordine alla disciplina dei consumi e a quello degli ammassi e dei contingentamenti. Con il provvedimento successivo, D.P.R. 23 dicembre 1949 n. 930 (23), si condonavano nella misura di due anni le pene detentive inferiori a cinque anni inflitte o da infliggere, e nella misura di tre anni quelle maggiori.

Provvedimento che non influì sul numero dei detenuti, dal momento che la popolazione presente al 31 dicembre 1950 (24), suddivisa tra carceri giudiziarie centrali e succursali e carceri giudiziarie mandamentali, raggiunse quota 32.512 detenuti, settemila unità in più rispetto allo stesso periodo dell'anno precedente (25).

Ragioni diverse, invece, hanno spinto il legislatore del 1953 ad emanare il provvedimento di clemenza. Nel senso che le motivazioni dei decreti emanati fino ad allora, e come vedremo anche nei benefici successivi, erano da ricondursi quasi sempre alla necessità di normalizzare difficili situazioni venutesi a creare nel Paese a seguito di eventi di vario genere, di avvenimenti di rilevante tensione sociale, per le quali il permanere di conseguenze penali avrebbe comportato un'ulteriore diffusione di malessere collettivo (26). Non si trattava in astratto di un saggio modo di procedere, in quanto esso appariva come manifestazione di una presa d'atto tardiva di fenomeni, che, adeguatamente valutati e previsti, non avrebbero forse dato luogo alle esplosioni di violenza che hanno suggerito, se non addirittura imposto, la concessione di atti di clemenza.

Il che non esclude naturalmente che qualche provvedimento non abbia avuto altrettanto rispettabile fondamento, come può dirsi forse per il decreto del 1953, che insieme ai decreti del 1959, del 1963 e del 1981, riflettevano un periodo di relativa stabilità economica e politica.

La situazione generale al 1952 (27) dei detenuti presenti al 31 dicembre suddivisi tra i vari stabilimenti di custodia preventiva, gli stabilimenti di pena ordinari e speciali e quelli per le misure di sicurezza era di un totale di 48.056 unità, per un complessivo numero, compresi anche i centri per minori, di 55.512 detenuti (28). Infatti, il provvedimento (29) dell'anno successivo concedeva amnistia per ogni reato, non militare o finanziario, per il quale era stabilita una pena detentiva non superiore nel massimo a quattro anni, sola o congiunta a pena pecuniaria, oppure soltanto una pena pecuniaria; per i reati in ordine alla disciplina dei consumi degli ammassi e dei contingentamenti; per il reato di diffamazione a mezzo stampa; per i reati militari, in quanto non fossero stati compresi in precedenti decreti di amnistia; per ogni reato, non militare o finanziario, per il quale fosse stabilita una pena detentiva non superiore nel massimo a sei anni, sola o congiunta a pena pecuniaria, commesso da minori degli anni diciotto (30); per i reti finanziari preveduti: dalle leggi sulle dogane e sulle imposte di fabbricazione, per i quali fosse comminata l'ammenda non superiore nel massimo a lire cinquantamila e dalle leggi sul monopolio dei sali e dei tabacchi (31). Lo stesso provvedimento concedeva indulto per i reati politici e i reati connessi, commessi dall'8 settembre 1943 al 18 giugno 1946, nonché i reati inerenti a fatti bellici, commessi da coloro che fossero appartenuti a formazioni armate (32). Di questo beneficio usufruirono 7833 soggetti, suddivisi tra i precedenti stabilimenti, riducendo il numero di detenuti, tra maschi e femmine, ad un totale di 38.397.

Scheda 3
Provvedimento anno 1953. Detenuti per posizione giuridica
Provvedimento D.P.R. 922
Anno 19 dicembre 1953
Reati compresi Ogni reato, non militare o finanziario, per il quale sia stabilita una pena detentiva non superiore a quattro anni; per ogni reato per il quale sia stabilita una pena non superiore a sei anni, se commessa da minore dei 18 anni. Indulto per reati politici e reati connessi.
Presenze al 31 dicembre 1952 55.512
Presenze al 31 dicembre 1953 38.397
Usciti per amnistia o indulto 7.833
Entrati in totale 107.343
Usciti in totale 123.527

Tale provvedimento migliorò notevolmente la situazione all'interno degli istituti penitenziari italiani, dal momento che contribuì a ridurre la popolazione a 38.397 (33) detenuti, dal momento che a fronte di una capienza degli istituti all'incirca di 40.000 detenuti, si contavano 55.512 presenze, soglia che sarebbe stata superata solo oltre cinquanta anni dopo.

Precedentemente si è visto che le motivazioni che hanno spinto il legislatore ad emanare provvedimenti di clemenza sono state le più svariate. E solitamente il sistema usato per indicare i soggetti beneficiari consisteva in una generica concessione con delimitazioni qualitative o quantitative dei reati, e ciò sia mediante indicazioni di singoli fatti, espressa per categorie, col loro nomen iuris o con l'articolo di legge corrispondente, sia mediante riferimento alle pene edittali, minime o massime. Talvolta (34), invece, l'amnistia è stata emanata con l'indicazione tassativa delle ipotesi singole di reato per le quali veniva concessa: è il caso, ad esempio, del decreto 11 luglio 1959, n. 460, che indicava esattamente i reati per i quali l'amnistia era applicabile, sfuggendo, pertanto, all'usuale riferimento quantitativo alle pene edittali.

Scheda n. 4
Provvedimento anno 1959. Detenuti per posizione giuridica
Provvedimento D.P.R. 460
Anno 11 luglio 1959
Reati compresi Amnistia per reati politici, commessi col mezzo della stampa, per reati, non militari né finanziari, puniti con pena detentiva non superiore nel massimo a tre anni. Indulto nella misura non superiore a due anni per coloro che avessero avuto 70 anni. Amnistia e indulto per reati in materia di dogane, di imposte di fabbricazione e di monopolio.
Presenze al 31 dicembre 1958 42.812
Presenze al 31 dicembre 1959 37.039
Usciti per amnistia o indulto 7.084
Entrati in totale 68.787
Usciti in totale 70.196

Si iniziava ad intravedere, da tale decreto (35), nella minore automaticità dei provvedimenti, un intento selettivo che non obbediva a scelte immotivate e a preferenze del momento, ma invece ad una precisa linea di tendenza che sarebbe stata sviluppata dal legislatore successivamente. Si è visto che nel decreto del 1953 compariva una maggiorazione di indulto a favore di coloro che non avessero compiuto i 18 anni o che avessero superato i 70 anni; atteggiamento che, con qualche eccezione, sarebbe diventata norma stabile dei successivi provvedimenti di clemenza (36); o ancora, nello stesso decreto del 1959, in cui il limite massimo di applicabilità dell'amnistia era fissato nella pena edittale di tre anni, si facevano alcune significative eccezioni: si consentiva, infatti, l'applicabilità dell'amnistia anche al reato di lesioni commesso in danno di congiunti, purché sussistesse un'attenuante. Condizione che scomparve dai successivi decreti ma che diventò norma stabile con la legge 26 gennaio 1963 n. 24, che consentì la punibilità a querela delle lesioni lievissime tra congiunti.

Dal 1960 al 1990, si contano in Italia, alla media di quasi tre anni e mezzo l'uno dall'altro, 12 provvedimenti, che possono forse spingere ad una prima azzardata conclusione: nel nostro Paese, il ricorso alle amnistie è un fatto fisiologico istituzionalizzato. Nel senso che, l'assunzione nella carta Costituzionale del potere di clemenza, implica di certo la valutazione in senso positivo di un siffatto modo di operare legislativo, come fosse un correttivo, quasi naturale, all'asprezza di certe pene e alla reazione a fenomeni di notevole portata sociale.

Ma ritornando alla situazione penitenziaria, al 31 dicembre 1959 tra i vari stabilimenti di custodia preventiva, gli stabilimenti di pena ordinari e speciali e quelli per le misure di sicurezza vi erano 37.039 detenuti; per quanto riguarda il movimento dei detenuti, entrò un totale, tra i precedenti stabilimenti, di 68.787 soggetti, ne uscirono in libertà 70.196, di cui 7.084 per amnistia o indulto; il totale dei condannati secondo la pena inflitta (37) fu di 14.608. L'anno successivo, però, si contarono allo stesso periodo dell'anno precedente già 38.905. Una situazione che si mantenne costante fino al 1962, anno in cui i presenti al 31 dicembre, secondo la posizione giuridica (38), erano 38.767 (39).

Scheda n. 5
Provvedimento anno 1963. Detenuti per posizione giuridica
Provvedimento D.P.R. 5
Anno 24 gennaio 1963
Reati compresi Amnistia per reati puniti con pena detentiva non superiore a tre anni. Indulto non superiore a un anno per le pene detentive. Nella misura non superiore a due anni per le pene detentive riguardo a coloro che alla data del decreto non avessero compiuto 18 anni o non avessero avuto 70 anni.
Presenze al 31 dicembre 1962 38.767
Presenze al 31 dicembre 1963 34.900
Usciti per amnistia o indulto 5.077
Entrati in totale 53.108
Usciti in totale 53.336

Il provvedimento (40) del mese successivo, il D.P.R. 24 gennaio 1963, n. 5 uno dei pochi a non rispondere a logiche del momento, concedeva amnistia per i reati punibili con pena detentiva non superiore nel massimo a tre anni ovvero con pena pecuniaria sola o congiunta a detta pena non superiore nel massimo a due milioni, per il delitto di furti di piante nei boschi, qualora concorresse l'attenuante prevista dall'art. 62, n. 4 c.p., per il delitto di lesioni personali lievissime, per i reati commessi dai minori degli anni 18, punibili con pena detentiva non superiore nel massimo a quattro anni ovvero con pena pecuniaria sola o congiunta a detta pena, non superiore nel massimo a lire due milioni; l'indulto si applicava nella misura non superiore a un anno per le pene detentive e non superiore a lire un milione per le pene pecuniarie sole o congiunte a dette pene e nella misura non superiore a due anni per le pene detentive e non superiore a lire due milioni per le pene pecuniarie, sole o congiunte a dette pene, riguardo a coloro che a detta data non avessero superato gli anni 18 ovvero avessero compiuto 70 anni. Tale decreto, non migliorò la situazione penitenziaria, dal momento che i detenuti presenti al 31 dicembre 1963 erano 34.900, numero di poco inferiore all'anno precedente (41).

Per quanto riguarda il movimento e i motivi dell'uscita dei detenuti, coloro che entrarono dallo stato di libertà furono 53.108, quelli che uscirono in libertà furono 53.336, di cui 5.077 per amnistia o indulto.

Il contenuto del D.P.R. 4 giugno 1966 (42), n. 332 (43) non si discostava per nulla da quello precedente (1963): l'unica eccezione, riguardava l'inclusione, in quello del 1966 (44), del reato di diffamazione a mezzo stampa.

Scheda n. 6
Provvedimento anno 1966. Detenuti per posizione giuridica
Provvedimento D.P.R. 332
Anno 4 giugno 1966
Reati compresi Amnistia per reati puniti con pena detentiva non superiore a tre anni. Indulto non superiore a un anno per le pene detentive.
Presenze al 31 dicembre 1965 38.905
Presenze al 31 dicembre 1966 27.835
Usciti per amnistia o indulto 11.982
Entrati in totale 53.443
Usciti in totale 60.682

Tale decreto, consentì che il numero della popolazione presente, secondo la posizione giuridica, scendesse dai 38.905 detenuti del 31 dicembre 1965, ai 27.835 dello stesso periodo del 1966 (45).

Dal movimento e dai motivi dell'uscita dei soggetti, si ricava che di 53.443 soggetti entrati (46) dallo stato di libertà, ne uscirono in libertà 60.682, di cui 11.982 per amnistia o indulto.

Si arriva ai sussulti del movimento studentesco del 1968 (47) e all'autunno caldo del 1969: sono anni di particolare tensione. E lo si nota già dal numero dei detenuti al 31 dicembre 1967, 31.605, 4.000 unità in più rispetto allo stesso periodo dell'anno precedente. Neanche il provvedimento di clemenza del 25 ottobre 1968, D.P.R. n. 1084 (48), che concedeva, appunto, amnistia per i reati punibili con pena detentiva non superiore nel massimo a cinque anni di reclusione, ovvero con pena pecuniaria sola o congiunta a detta pena, anche per i reati commessi con finalità politiche, a causa ed in occasione di agitazioni e manifestazioni studentesche o sindacali, e indulto in misura non superiore a due anni per le pene detentive, e per l'intera pena pecuniaria, in favore di quanti non avessero beneficiato dell'amnistia, apportava particolari diminuzioni.

Scheda n. 7
Provvedimento anno 1968. Detenuti per posizione giuridica
Provvedimento D.P.R. 1084
Anno 25 ottobre 1968
Reati compresi Amnistia per reati puniti con pena detentiva non superiore a cinque anni. Indulto non superiore a due anni per le pene detentive.
Presenze al 31 dicembre 1967 31.605
Presenze al 31 dicembre 1968 33.230
Usciti per amnistia o indulto 315
Entrati in totale 55.684
Usciti in totale 52.273

La rilevazione statistica tra gli stabilimenti (49) considerati alla data del 31 dicembre 1968 evidenziò, infatti, un aumento di detenuti per un totale di 33.230. Infatti, coloro che entrarono, nei vari stabilimenti, dallo stato di libertà furono 55.684, quelli che uscirono 52.273, di cui solo 315 per amnistia o indulto.

Il D.P.R. 22 maggio 1970, n. 283 (50) può essere preso in considerazione per due motivi (51): il primo, perché questo provvedimento contiene in realtà due distinti atti di clemenza, un'amnistia particolare (52) e una generale (53); il secondo motivo, per aver diminuito notevolmente la popolazione carceraria presente nei vari stabilimenti considerati: si scese dai 34.852 del 31 dicembre 1969 ai 23.190 detenuti dello stesso periodo del 1970 (54).

Scheda n. 8
Provvedimento anno 1970. Detenuti per posizione giuridica
Provvedimento D.P.R. 283
Anno 22 maggio 1970
Reati compresi Amnistia particolare per reati, se commessi, anche con finalità politiche, a causa e in occasione di agitazioni o manifestazioni attinenti a problemi del lavoro, dell'occupazione, della casa e della sicurezza sociale, in occasione e a causa di manifestazioni e agitazioni determinate da calamità naturali, puniti con pena detentiva non superiore nel massimo a cinque anni. Amnistia generale per ogni reato, non finanziario, per il quale sia stabilito una pena detentiva non superiore a tre anni. Indulto non superiore a due anni per le pene detentive.
Presenze al 31 dicembre 1969 34.852
Presenze al 31 dicembre 1970 23.190
Usciti per amnistia o indulto 11.961
Entrati in totale 53.383
Usciti in totale 65.717

E anche per tale decreto, si conferma la linea di tendenza del legislatore seguita precedentemente con gli altri decreti: quella di inserire nelle disposizioni, future innovazioni legislative, come ad esempio, l'art. 5 del decreto, a proposito della responsabilità degli edicolanti per le pubblicazioni oscene esposte e vendute, in relazione alla quale se ne sancì la generale impunità con la successiva legge 17 luglio 1975, n. 325, a meno che la condotta non comportasse turbamento per la coscienza dei minori (55).

Uno sguardo al movimento e ai motivi dell'uscita dei detenuti, ci permette di rilevare che entrarono 53.383 soggetti, ne uscirono 65.717, di cui 11.961 per amnistia o indulto. Ma già l'anno successivo al decreto, si ha un aumento della popolazione, che passa da 23.190 del 1970 a 27.905 del 1971, cifra ricorrente, con qualche oscillazione, nei successivi tre anni.

Scheda n. 9
Provvedimento anno 1973. Detenuti per posizione giuridica
Provvedimento D.P.R. 834
Anno 22 dicembre 1973
Reati compresi Amnistia per reati in materia di imposte dirette, nonché di tasse e imposte indirette sugli affari.
Presenti al 31 dicembre 1972 29.612
Presenti al 31dicembre 1973 28.881
Usciti per amnistia o indulto 131
Entrati in totale 74.950
Usciti in totale 77.541

Inutile ripetere che, nel corso degli anni, il legislatore ha sempre avuto un occhio di riguardo rispetto a determinate condotte in determinati ambiti: infatti, in quest'ultimo provvedimento, si concedeva appunto amnistia per reati in materia finanziaria, più precisamente in materia di imposte dirette, nonché di tasse e imposte indirette sugli affari. Ed ovviamente, non poté apportare particolari benefici al totale della popolazione carceraria: dal movimento e dal motivo dell'uscita dei detenuti, si prende, difatti, consapevolezza che su un totale di 74.950 soggetti che entrarono, chi dallo stato di libertà, chi per prima assegnazione o trasferimento, ne uscirono 77.541, di cui soltanto 131 per amnistia o indulto, riducendo, infatti, la popolazione al 1973, a 28.881. Da ciò se ne ricava l'assoluta mancanza dei requisiti dell'eccezionalità e irripetibilità tipica dei provvedimenti di clemenza.

Tra quest'ultimo provvedimento e il successivo, il D.P.R. 4 agosto 1978 (56), n. 413, gli istituti penitenziari registrarono un aumento della popolazione (57).

Scheda n. 10
Provvedimento anno 1978. Detenuti per posizione giuridica
Provvedimento D.P.R. 413
Anno 4 agosto 1978
Reati compresi Amnistia per reati non finanziari puniti con pena non superiore nel massimo a tre anni. Indulto non superiore a due anni per le pene detentive.
Presenti al 31 dicembre 1977 33.164
Presenti al 31 dicembre 1978 27.028
Usciti per amnistia o indulto 8.832
Entrati in totale 89.913
Usciti in totale 93.404

Il provvedimento (58) di clemenza in questione non aveva nulla di speciale. L'unica caratteristica fu quella di includere, nuovamente, particolarità ormai quasi sempre presenti in tutti i decreti: cioè quella di condonare i reati commessi dai minori degli anni 18 e dai soggetti che avessero compiuto 70 anni e quella di limitare l'estensione della delega da parte del Capo dello Stato (59).

Un certo interesse suscitano, dal punto di vista delle motivazioni che hanno spinto il legislatore di volta in volta ad emanare provvedimenti di clemenza, i decreti dei primi anni '80. (60)

Innanzitutto, la particolare attenzione per una categoria di reati, quelli in materia finanziaria, per i quali ha sempre avuto un occhio di riguardo, evidenziando anche una certa selettività nella scelta delle categorie: tant'è che, nell'indicazione dei reati amnistiabili, si effettuava un generico riferimento ai precedenti decreti di clemenza.

In secondo luogo, una certa frequenza nella concessione dei provvedimenti, con ciò mettendo in evidenza quasi l'automaticità degli atti stessi: se ne potrebbe dedurre un andamento tendente a regolarizzare periodicamente situazioni di difficile "accertamento" e mai, invece, quella di considerare le condizioni di vita e umane dei detenuti, il cui numero raggiungeva, già all'epoca, il limite massimo di capienza di tutti gli istituti.

Scheda n. 11
Provvedimento anno 1981. Detenuti per posizione giuridica
Provvedimento D.P.R. 744
Anno 18 dicembre 1981
Reati compresi Amnistia per ogni reato non finanziario punito con una pena detentiva non superiore nel massimo a tre anni. Indulto non superiore a due anni per le pene detentive.
Presenti al 31 dicembre 1980 32.072
Presenti al 31 dicembre 1981 29.939
Usciti per amnistia o indulto 5.234
Entrati in totale 101.469
Usciti in totale 99.907

Scheda n. 12
Provvedimento anno 1982. Detenuti per posizione giuridica
Provvedimento D.P.R. 525
Anno 9 agosto 1982
Reati compresi Amnistia per reati tributari
Presenti al 31 dicembre 1981 29.939
Presenti al 31 dicembre 1982 35.454
Usciti per amnistia o indulto 3.001
Entrati in totale 103.405
Usciti in totale 97.115

Scheda n. 13
Provvedimento anno 1983. Detenuti per posizione giuridica
Provvedimento D.P.R. 43
Anno 22 febbraio 1983
Reati compresi Amnistia per reati tributari
Presenti al 31 dicembre 1982 35.454
Presenti al 31 dicembre 1983 40.704
Usciti per amnistia o indulto 537
Entrati in totale 108.339
Usciti in totale 99.188

Forse il provvedimento che sembrava non rispondere a logiche del momento era quello del 1981, il quale avrebbe dovuto rispecchiare una certa stabilità economica, politica e soprattutto sociale. Il provvedimento del 1986 ha un carattere prettamente politico perché le forze politiche di allora, con Capo dello Stato Cossiga, pensavano di adottare un provvedimento di amnistia e indulto come strumento per registrare, senza abbassare la guardia, la sconfitta politica, anche se purtroppo non militare, del terrorismo, per uscire dalla situazione di emergenza di allora, ma anche per l'avvicinarsi del quarantesimo anniversario della Repubblica. A differenza di quest'ultimo provvedimento, in passato le amnistie routinarie per reati comuni presupponevano da un lato la rigidità della pena carceraria e dall'altro la lunghezza del processo fino alla sentenza definitiva: la periodica clemenza evitava così di fare scontare il residuo di pena oppure evitava l'esecuzione di una pena che, causa le lungaggini del processo, non era ancora diventata definitiva. Ma la pena e il carcere persero parte della loro rigidità per effetto della riforma carceraria e delle possibili alternative alla detenzione carceraria, mentre il processo per reati pretorili, che erano la maggior parte dei reati amnistiati, divenne più celere. E' per questi motivi che i provvedimenti di amnistia per reati comuni, come appunto quello del 1981, ebbero effetti sempre più ridotti sul carcere (61). Ed è per questi motivi che i provvedimenti per una effettiva riduzione dell'intervento penale in questa fascia di reati dovrebbero essere di tipo diverso (depenalizzazioni, riduzioni di pena ecc.).

Scheda n. 14
Provvedimento anno 1986. Detenuti per posizione giuridica
Provvedimento D.P.R. 865
Anno 16 dicembre 1986
Reati compresi Amnistia per ogni reato non finanziario per il quale sia stabilita una pena detentiva non superiore nel massimo a quattro anni. Indulto non superiore a due anni per le pene detentive.
Presenti al 31 dicembre 1985 42.297
Presenti al 31 dicembre 1986 33.753
Usciti per amnistia o indulto 5.824
Entrati in totale 95.324
Usciti in totale 97.802

E si arriva all'amnistia, ultima, e all'indulto (62) del 1990 (63): un periodo di profondi cambiamenti ma soprattutto di "sconvolgimenti" economici e politici prima di tutto. All'epoca il Guardasigilli era Giuliano Vassalli e Presidente del Consiglio Giulio Andreotti. In Parlamento Vassalli spiegò che la riforma del Codice penale e soprattutto la più ampia competenza dei pretori avrebbero aumentato il carico di lavoro arretrato della magistratura. Fu questa la ragione per cui il provvedimento proposto dal governo era più generoso del precedente e prevedeva, con un certo numero di eccezioni, soprattutto nei casi di corruzione, una sanatoria per i reati puniti sino a quattro anni. Superata qualche resistenza, l'amnistia venne approvata insieme ad un indulto. Subito dopo, tuttavia, si decise che l'Italia doveva smetterla di ricorrere a questi mezzi ogniqualvolta desiderava svuotare le carceri e ridurre il numero dei processi. E per correggere questo vizio, si modificò l'art. 79 Cost., che produsse l'effetto desiderato.

Schede n. 15.
Provvedimenti anno 1990. Detenuti per posizione giuridica
Provvedimento D.P.R. 75
Anno 12 aprile 1990
Reati compresi Amnistia per ogni reato non finanziario per il quale sia stabilita una pena detentiva non superiore nel massimo a quattro anni; amnistia per reati minori in materia tributaria concernenti enti non commerciali e condizioni per la concessione di amnistia per taluni reati tributari.
Provvedimento D.P.R. 394
Anno 22 dicembre 1990
Reati compresi Indulto nella misura non superiore a due anni per le pene detentive.
Presenti al 31 dicembre 1989 30.680
Presenti al 31 dicembre 1990 26.150
Usciti per amnistia o indulto 9.142
Entrati in totale 57.738
Usciti in totale 58.109

L'amnistia portò, ovviamente, notevoli benefici ma nel 1991 i detenuti, grazie alla nuova legge sulle droghe e alle misure antimafia, erano 35.485. Lo sfoltimento dell'arretrato non impedì che il numero dei processi pendenti continuasse ad aumentare (64).

Si giunge, così, agli ultimi provvedimenti, a quello che viene impropriamente chiamato "indultino" del 2003 (65) e l'indulto del mese di agosto 2006 (66). Tutti e due emanati per ovviare alla ormai pessima situazione delle carceri italiane che, a fronte di una capacità ricettiva che si aggira intorno ai 41.000, contengono, per la precisione, 61.389 (67), ma anche e soprattutto per le condizioni di vita. Il provvedimento n. 207 del 2003 era un intervento per favorire un percorso di reinserimento sociale positivo, per mandare un segnale di considerazione al mondo dell'emarginazione che ruota intorno alla realtà carceraria e per affrontare il problema del sovraffollamento degli istituti di pena: questo il senso del cosiddetto indultino.

Scheda n. 16
Provvedimento anno 2003. Detenuti per posizione giuridica
Provvedimento Legge 207
Anno 3 agosto 2003
Reati compresi Sospensione condizionata dell'esecuzione della pena detentiva nel limite massimo di due anni.
Presenti al 31 dicembre 2002 55.670
Presenti al 31 dicembre 2003 54.237
Usciti per sospensione esecuzione della pena "indultino" 2.543
Usciti per amnistia o indulto 3.510
Entrati in totale 81.790
Usciti in totale 89.818

Scheda n. 17
Provvedimento anno 2006. Detenuti per posizione giuridica
Provvedimento Legge 241
Anno 31 luglio 2006
Reati compresi Indulto non superiore a tre anni per le pene detentive.
Presenti al 31 dicembre 2005 59.523
Presenti al 31 maggio 2006 61.369
Presenti al 31 settembre 2006 38.326
Usciti per amnistia o indulto
Entrati in totale
Usciti in totale

Differente il discorso sul provvedimento dell'agosto del 2006. Nell'alternativa tra costruire nuove carceri per evitare il collasso degli istituti penitenziari ed emanare un provvedimento di clemenza, si è optato per l'indulto, lex. n. 241. Dopo la solita guerra delle cifre, al 31 novembre 2006 i beneficiari dell'indulto risultano essere 24.413 (68), ma 1.473 (69) di costoro risultano essere rientrati già in carcere. Il provvedimento ha sicuramente avuto effetti positivi dal punto di vista del rapporto tra capienza regolamentare e capienza effettiva, ma non dal punto di vista processuale, per il quale sarebbe necessaria l'amnistia, dal momento che il lavoro della magistratura sarà per l'80%(questa la percentuale dei processi interessati dall'indulto) inutile.

1.4 Cenni statistici sulle correlazioni fra i provvedimenti di clemenza ed il fenomeno della criminalità

Il dibattito successivo all'indulto del 2006 spinge a porre l'attenzione sull'andamento della criminalità, in termini statistici, nelle annate successive all'emanazione dei decreti di generale clemenza. Dalle statistiche nazionali risulta che, nei periodi immediatamente posteriori a tali provvedimenti, si è avuto un sensibile rialzo degli indici di incremento dei reati: la costanza del fenomeno induce a scorgere un rapporto di causa ad effetto molto probabile, sia pure con semplice valore concausale nel gioco dei vari fattori, tra l'emanazione di quei provvedimenti e la maggiore proclività alla delinquenza, o alla minore criminoresistenza, come fatto di massa (70). E' da ricordare, inoltre, che, nel momento giudiziario, i suddetti benefici non vengono sempre applicati subito dopo l'emanazione dei relativi decreti, ma seguono con decisioni scaglionate nel tempo, anche per più anni, specialmente quando i processi hanno vicende lunghe in istruttoria o nei giudizi di primo grado o d'impugnazione; quel che è significativo è la sequenza cronologica fra la data dei decreti di concessione e l'aumento quantitativo degli episodi criminosi denunciati.

In termini statistici l'indice più significativo e comprensivo dell'andamento della criminalità per lunghi periodi è costituito dal numero dei delitti denunciati (71) in ciascun anno all'Autorità giudiziaria, anziché dal numero di quelli giudicati, in quanto questo dato appartiene all'andamento del lavoro giudiziario.

Ciò consente di sostenere con una certa fondatezza anzitutto che il sistema dei deterrenti penali svolge una certa funzione di condizionamento culturale nelle relazioni individuali alle situazioni criminogene ed, in secondo luogo, che l'intervento di fattori riduttivi dell'intimidazione penale, ed in particolar modo dei provvedimenti di amnistia e indulto, indebolisce la capacità di resistenza, nella media dei consociati, di fronte agli stimoli antisociali, favorendo i comportamenti vietati penalmente.

Scheda n. 18.
Totale delitti denunciati dal 1949 al 2005 (72)
Anno Totale delitti Variazione percentuale sull'anno precedente
1949 752.106
1950 710.056 -5,59 %
1951 705.306 -0,66 %
1952 721.125 +2,24 %
1953 715.569 -0,77 %
1954 804.172 +12,38%
1955 708.830 -11,85%
1956 735.454 +3,75%
1957 760.999 +3,47 %
1958 761.481 +0,06 %
1959 850.467 +11,68 %
1960 820.222 -3,55 %
1961 863.570 +5,28 %
1962 858.821 -0,54 %
1963 869.647 +1,26 %
1964 903.415 +3,88 %
1965 889.337 -1,55 %
1966 935.014 +5,13 %
1967 992.537 +6,15 %
1968 889.782 -10,35 %
1969 909.833 +2,25 %
1970 1.015.330 +11,59 %
1971 1.255.151 +23,62 %
1972 1.404.658 -11,91 %
1973 1.591.109 +13,27 %
1974 1.813.493 +13,97 %
1975 2.039.625 +12,46 %
1976 2.144.830 +5,15 %
1977 1.912.053 -10,82 %
1978 2.050.762 +7,25 %
1979 2.101.169 +2,45 %
1980 1.919.651 -8,63 %
1981 1.952.478 +1,71 %
1982 2.045.114 +4,74 %
1983 2.017.422 -1,35 %
1984 1.978.339 -1,93 %
1985 2.000.436 +1,11 %
1986 2.030.173 +1,48 %
1987 2.204.986 +8,61 %
1988 2.233.930 +1,31 %
1989 2.274.095 +1,79 %
1990 1.998.074 -12,13 %
1991 2.817.063 +40,98 %
1992 2.740.891 -2,70 %
1993 2.679.968 -2,22 %
1994 2.792.742 +4,20 %
1995 2.938.081 +5,20 %
1996 2.974.042 +1,22 %
1997 2.856.302 -3,95 %
1998 3.090.912 +8,21 %
1999 3.384.156 +9,48 %
2000 2.563.100 -24,26 %
2001 2.879.171 +12,33 %
2002 2.842.224 -1,28 %
2003 2.890.629 +1,70 %
2004 2.968.594 +2,69 %
2005 2.855.372 -3,81%

Naturalmente, per verificare in che misura i provvedimenti generali di clemenza incidano sulle manifestazioni di criminalità, è necessario ricostruire le tendenze di lungo periodo, escludendo l'eventuale influenza perturbatrice costituita dal beneficio e perciò senza considerare l'anno in cui ciascun provvedimento ha concretamente operato. Per quanto riguarda il periodo 1951-1973, si sono manifestate due tendenze di fondo di segno contrario. Dapprima vi è stata una tendenza alla flessione del numero del numero dei delitti denunciati che ha riguardato gli anni fra il 1950 ed il 1955, salvo che per il 1954 in cui si verificò un aumento del 12,4% in corrispondenza del D.P.R. 19 dicembre 1953 n. 922 (73), concessione di amnistia e indulto. Dall'anno 1956 in poi la tendenza si è generalmente invertita per effetto di aumenti quasi costanti intervallati da più rare flessioni che hanno riguardato gli anni 1962 (-0,5%), 1965 (-1,5%) e 1968 (-10,3%): valore, quest'ultimo, quasi anomalo perché in quest'anno fu emanato il provvedimento di clemenza n. 108 (D.P.R. 25 ottobre 1968) la cui operatività dovette incidere in gran parte sull'anno successivo. Gli aumenti si sono mantenuti in valori percentuali piuttosto bassi, fra il tre e il cinque, fino al 1970, stabilizzandosi intorno alle 900.000 unità.

Il periodo dal 1973 al 1990 è caratterizzato da una brusca impennata verso valori superiori al dieci, fino ad arrivare al doppio dei delitti denunciati nel 1975. Da allora, e fino agli anni '90, si può parlare di una stabilizzazione, con oscillazioni limitate fra 1,9 e 2,3 milioni di delitti annui, per i quali si evidenzia un nuovo trend ascensionale, con eccezione appunto del 1990, in flessione, perché influenzato dall'entrata del nuovo Codice di procedura penale.

Il periodo dal 1991 al 2005 è caratterizzato, subito dopo la concessione di amnistia e indulto con i provvedimenti numero 75 e 394 del 1990, da un aumento pari al 40% dei delitti denunciati, ma, successivamente dopo, da una media costante tra i 2,8 e i 2,9 milioni di delitti, ad eccezione di un aumento intorno al 10% nel 1999.

Il confronto tra i valori toccati negli anni in cui hanno operato i decreti di amnistia e indulto e gli indici di tendenza precedentemente indicati dimostra che all'emanazione di ciascun provvedimento segue quasi fatalmente un aumento della criminalità, anche se di valore non costante.

Si è gia detto come nel 1954 l'aumento dei delitti denunciati fu del 12,4% ed verosimile che esso possa mettersi in relazione con gli effetti negativi del D.P.R. 19 dicembre 1953 n. 922. Analogamente il 1959 registrò un aumento dell'11,6% a seguito del decreto di clemenza 11 luglio 1959 n. 460. E' da sottolineare che, dopo l'emanazione del D.P.R. 22 gennaio 1963 n. 5, il numero dei delitti aumentò soltanto dell'1,2%, pur dovendosi considerare che in realtà l'indulto concesso con quel decreto aveva un'area di applicazione ridotta rispetto ai precedenti decreti (di massima, un solo anno di pena detentiva), mentre per l'amnistia la sfera di applicabilità era ampia, perchè riferita ai reati puniti con pena detentiva non superiore a tre anni, e che a differenza, ad esempio, del decreto n. 460 del 1959, venivano ricompresi in questa i reati militari e finanziari che rientrassero in tali limiti edittali; ciò lascia aperto il problema della diversità di incidenza dell'amnistia e dell'indulto sulla criminalità, soprattutto in considerazione del fatto che del secondo, così come è stato regolato nei vari decreti considerati, possono beneficiare anche molti recidivi.

Nel 1966 l'aumento fu del 5,1% (D.P.R. 4 giugno 1966 n. 322). A fine ottobre 1968 fu emanato il decreto di amnistia e indulto limitato ai reati commessi in occasione e a causa di agitazioni studentesche o sindacali ma, probabilmente per la particolarità dei reati cui si riferiva, l'anno successivo si verificò un aumento limitato al 2,2%. Nell'anno di emanazione del D.P.R. 22 maggio 1970 n. 283, l'aumento toccò, invece, valori molto vicini a quello del 1959, raggiungendo l'11,5% (74). Allo stesso modo con i decreti del 1978 n. 413 l'aumento fu del 7%, come i successivi decreti rispettivamente 18 dicembre 1981 n. 744, concessione di amnistia per reati tributari n. 525 del 1982 e ancora il decreto di concessione di amnistia n. 43 del 22 febbraio 1983, in cui la percentuale si mantenne intorno al 2%. Prima dell'emanazione dei decreti di amnistia e indulto del 1990 e, come già visto, dell'emanazione del nuovo Codice, la percentuale oscillò tra i +8% del 1987, e -12% del 1990 (75).

Come si può vedere nella tabella riepilogativa, nel 1991 vi è un aumento del 40%, pari a 2.817.063 delitti denunciati. Cifra che rimarrà più o meno costante fino al 2004, ad eccezione di brusche diminuzioni e altrettanti aumenti (-24% nel 2000, +12% nel 2001), e pertanto annullando gli effetti della concessione della sospensione della pena emanata con il provvedimento di "indultino" del 2003 (76).

Osservando il totale dei delitti denunciati nella storia repubblicana del nostro Paese, può essere utile, dal punto di vista sociologico, cercare di capire le motivazioni che hanno spinto i soggetti a delinquere perché, infatti, se dall'immediato dopoguerra fino alla fine degli anni settanta, questi sono stati caratterizzati da esigenze collettive (i contingentamenti, gli ammassi, i reati militari, quelli politici e quelli connessi, fino ai movimenti "caldi" studenteschi o di lavoratori), diverse saranno le motivazioni, e pertanto maggiore interesse assumeranno i reati finanziari, negli anni del secondo "boom economico" (non può essere un caso che vengano emanati tre decreti nei primi tre anni del 1980 e due abbiano un'intestazione per reati finanziari); mentre l'ultimo ventennio è caratterizzato dal crescere della cosiddetta microcriminalità (furti, scippi, rapine, borseggi, prevalentemente reati contro il patrimonio e contro la persona), un tipo di criminalità che secondo molti (77) sarebbe collegabile al fenomeno della droga, pressocchè inesistente negli anni precedenti, ma anche dallo sfrenato bisogno di denaro che arriva ad escludere dal "circuito capitalistico" chi non possiede un determinato reddito. Facile dedurre perché oltre un terzo della popolazione detenuta è straniera, proprio perché il sistema attuale generale, oltre che ovviamente processuale, tende ad escludere dal circuito economico, giuridico e sociale, ad emarginare chi non è capace di mantenere un determinato tenore di vita, spingendo, il più delle volte per necessità, il soggetto a delinquere.

In conclusione, si può affermare che ai decreti di clemenza di portata generale emanati dal 1953 al 1996 seguirono aumenti del numero di delitti denunciati sempre superiori ai coefficienti espressi dalla tendenza del periodo, ad eccezione che per il D.P.R. 24 gennaio 1963 con cui, peraltro, si era concesso un condono di portata molto ristretta, ed in corrispondenza dei decreti del D.P.R. del 1981 n. 744 e del D.P.R. n. 865 del 1986, caratterizzati da una lieve flessione dei detenuti. I coefficienti d'aumento oscillarono da un massimo del 40% del 1991, ad un minimo di -1,93% del 1984 (ove si escludano i decreti del 1963 e del 1968) con valori più frequenti intorno all'10% (78). Vi è infine da aggiungere che ai decreti del giugno 1966, del maggio 1970 e dell'aprile 1990 seguì un significativo aumento dei delitti denunciati e dei detenuti non solo nell'anno di concessione ma anche in quelli successivi (rispettivamente nel 1967 il 6,0% e il 3,1%, nel 1971 il 23,6% e 6,3%, nel 1991 il 40% e il 12,5%) fenomeno che appare ragionevole ascrivere almeno in parte ad effetto ritardato dei provvedimenti (79). Questo perché i provvedimenti avevano si una portata ampia (venivano condonati rispettivamente tre anni con il provvedimento del '66, cinque con l'amnistia particolare e tre con quella generale del 1970, quattro anni con il provvedimento del 1990), ma non può nascondersi il valore di incoraggiamento all'uso della violenza che tali decreti hanno avuto, puntualmente accresciutosi negli anni successivi (80) all'emanazione dei decreti.

Sembra perciò lecito concludere che gli effetti negativi dei provvedimenti di clemenza generalizzata superano di larga misura gli aspetti positivi in vista dei quali sono stati adottati e si risolvono in un aumento della criminalità.


Note

1. G. GIANZI, voce: Indulto, (DIrittto penale), Enciclopedia giuridica, 277.

2. MAIELLO VINCENZO, La politica delle amnistie, in Storia d'Italia, Annale XII. La criminalità, a cura di L. VIOLANTE, Torino, 1997, 935 ss.

3. Dati forniti dal sito Ristretti.it.

4. Per lo meno per i decreti del 1953, 1959, 1963, 1981.

5. Il condono è l'effetto tipico dell'indulto consistente nella liberazione dall'obbligo di scontare tutta o parte della pena, prevalentemente in ambito edilizio e finanziario.

6. Benefici di clemenza e recidivismo, risultati della ricerca sul tema:"Effetti dell'amnistia, del condono e della grazia in relazione al recidivismo", (compiuta con il contributo Nazionale delle Ricerche), CENTRO NAZIONALE DI PREVENZIONE E DIFESA SOCIALE, sez. criminologia, 14, Roma, 1978.

7. STEFANO MANGANO, Le pubblicazioni dell'Istituto centrale di statistica sotto l'aspetto penitenziario, in: Rassegna di studi penitenziari- Libri e riviste, Roma, 1957.

8. Il trattato di pace tra Italia e Austria nel 1919, le annessioni di territori già sotto la sovranità degli slavi, le continue repressioni nelle colonie africane, l'annessione di Fiume, sono le occasioni registrate dai titolo di altrettanti provvedimenti di clemenza.

9. SOFO BORGHESE, Amnistie e indulti concessi dal 1944 al 1978, giurisprudenza e note esplicative, Milano, 1978, 59.

10. S. KOSTORIS, Amnistia e indulto, Padova, 1978, 80.

11. La popolazione penitenziaria nel ventennio 1959- 1978, Quaderno n. 17 dell'Ufficio Studi, ricerche e documentazione della Direzione generale per gli Istituti di prevenzione e di pena, MGG, Roma, 1984.

12. SOFO BORHESE, op. cit., 62.

13. Benefici di clemenza e recidivismo, op. cit., 24.

14. Atti Camera dei Deputati, I LEGISLATURA, Relazione della III Commissione Permanente, doc. n. 740-A.

15. Detenzione abusiva di armi da guerra. Il condono spettava esclusivamente a coloro che fossero stati, con sentenza irrevocabile, condannati prima della legge 23 luglio 1948 n. 970, e non avessero quindi potuto usufruire delle attenuanti ivi previste. (Cass. 9 gennaio 1953, SALAZAR, in Giur. Cass. Pen. 1953, I, 142, 303).

16. Anche se il principio di inderogabilità di applicazione della pena è fatto salvo in quanto si ha una semplice sospensione condizionata dell'esecuzione della sanzione penale.

17. Atti Camera dei Deputati, Relazione della III commissione permanente(Diritto, Procedura e ordinamento giudiziario, Affari Giustizia, Autorizzazioni a procedere), I LEGISLATURA, doc. n. 434.

18. Nel senso che con lo stesso decreto si concedeva un'amnistia particolare per i reati commessi in determinate occasioni (agitazioni studentesche o sindacali, movimenti operai, reati con finalità politiche) e un'amnistia generale per reati puniti con pena detentiva non superiore a tre anni.

19. Vedi scheda n. 17. Dati elaborati da Annuari statistiche giudiziarie, edizioni dal 1949 al 2005, Roma.

20. Vengono evidenziati l'anno di concessione del provvedimento, gli entrati e gli usciti in totale, i detenuti presenti a fine anno e i beneficiari del decreto di clemenza. Non sono riportati i dati riferiti all'anno 2006 per assenza di dati.

21. Vedi scheda n. 1. Dati elaborati da Annuario statistiche giudiziarie, 1950, Roma.

22. ASSOCIAZIONE ANTIGONE, (a cura di) G. MOSCONI, CLAUDIO SARZOTTI, Antigone in carcere, 3 rapporto sulle condizioni di detenzione, Roma, 2004, 62.

23. Nel 1949 non fu concessa amnistia generale per i reati comuni, ma solo indulto, disposto in questo decreto.

24. Dati elaborati da Annuario Statistiche giudiziarie, Roma, 1952.

25. Antigone in carcere, op. cit., 53.

26. Antigone in carcere, op. cit., 59.

27. Vedi scheda n. 2. Dati elaborati da Annuario statistiche giudiziarie, 1954, Roma.

28. Comprese le sezioni carcerarie per i minori presso i centri di rieducazione, le case di pena per minori ma esclusi i riformatori giudiziari.

29. Relazione della Commissione Grazia e Giustizia al decreto, in ATTI CAMERA, II LEGISLATURA, doc. n. 153.

30. E' questo il primo decreto che preveda l'amnistia (e il condono: cfr. art. 2 comma quarto) in misura più larga per i minori degli anni diciotto (riferita al tempo del commesso reato). La misura del condono era di cinque anni per coloro che all'epoca del commesso reato non avessero compiuto gli anni diciotto e di anni quattro per coloro che alla data del 18 dicembre 1953 avessero superato gli anni settanta. Si tenga presente che, ai fini del computo della pena edittale, si tiene conto anche della diminuzione di pena per l'età minore degli anni diciotto (art. 3 lett. d). Norme analoghe si trovano pure nei successivi decreti: d.p. 11 luglio 1959 n. 460 (art. 1 lett. h); d.p. 24 genaio 1963 n. 5 (art 1 lett. d e art. 2 lett. b); d.p. 4 giugno 1966 n. 332 (art. lett. d)

31. Il contrabbando di tabacchi esteri non rientrava in questa ipotesi, perché ritenuto reato finanziario con carattere di delitto doganale, e quindi, restava escluso dall'amnistia, che comprendeva, per tali reati, soltanto le contravvenzioni punibili con ammenda non superiore nel massimo a lire cinquantamila. Cass. 20 marzo 1958, Iossa, in Giust. Pen., 1958, II, 1043, 809.

32. Relazione della Commissione Grazia e Giustizia al decreto, in ATTI CAMERA, II LEGISLATURA, doc. n. 153.

33. Annuario Statistiche Giudiziarie, Istituto Nazionale di Statistica, 1955, Roma, 18.

34. Vedi scheda n. 3. Dati elaborati da Annuario Statistiche Giudiziarie, Istituto Nazionale di Statistica, 1962, Roma.

35. Atti Camera dei Deputati, III LEGISLATURA, doc. n. 1016.

36. Com'è noto, la legge 17 giugno 1974 n. 220, ha poi modificato il regime della sospensione condizionale della pena per queste due categorie.

37. Condannati compresi con pena fino a 1 mese e con pena oltre 10 anni.

38. Escluse le case di rieducazione e gli istituti di osservazione in cui erano ricoverati 2.895 minorenni.

39. Vedi scheda n. 4. Dati elaborati da Annuario Statistiche Giudiziarie, Istituto Nazionale di Statistica, 1965, Roma.

40. Atti Camera, IV LEGISLATURA, doc. n. 1798;

41. Sistema di giustizia penale e reingresso in carcere, (a cura di) Quaderni dell'UfficioSstudi, Ricerche e Documentazione della Direzione Generale per gli Istituti di prevenzione e pena, MINISTERO DI GRAZIA E GIUSTIZIA, 1988, Roma.

42. Relazione della 2 commissione permanente (giustizia e autorizzazioni a procedere), in ATTI SENATO DELLA REPUBBLICA, IV LEGISLATURA, doc. n. 1654-A.

43. A differenza del precedente decreto n. 5 del 1963 (art. 1 lett. a) l'amnistia comprendeva ogni pena pecuniaria, qualunque ne fosse l'ammontare.

44. Vedi scheda n. 5. Dati elaborati da Annuario Statistiche Giudiziarie, Istituto Nazionale di Statistica, 1965, Roma.

45. La popolazione penitenziaria nel ventennio 1959- 1978, Quaderno n. 17 dell'Ufficio Studi, ricerche e documentazione della Direzione generale per gli Istituti di prevenzione e di pena, MGG, Roma, 1984.

46. Si prendono in considerazione gli stabilimenti di custodia preventiva, gli stabilimenti di pena ordinari e speciali e gli stabilimenti per le misure di sicurezza.

47. Atti Camera dei Deputati III LEGISLATURA, doc. n. 1016.

48. Vedi scheda n. 6. Dati elaborati da Annuario Statistiche Giudiziarie, Istituto Nazionale di Statistica, 1970, Roma.

49. Presenti secondo la posizione giuridica e il tipo di stabilimento: condannati, internati, a disposizione dell'autorità giudiziaria; istituti di custodia preventiva, di pena ordinari e speciali e per le misure di sicurezza.

50. Non si può negare che questi ultimi due decreti hanno dato una particolare spinta all'uso della violenza, puntualmente accresciutosi negli anni successivi.

51. Relazione della 2 Commissione Permanente (Giustizia e Autorizzazioni a procedere), in ATTI SENATO DELLA REPUBBLICA, V legislatura, doc. n. 23-A;

52. Questa "amnistia particolare" riproduce quasi letteralmente quella di cui al precedente decreto 25 ottobre 1968, n. 1084, che comprendeva, come questa, anche reati molto gravi, purché commessi "con finalità politiche", a causa oppure soltanto "in occasione" di "agitazioni o manifestazioni attinenti a problemi del lavoro".

53. All'art. 5 del decreto, che concedeva amnistia generale, nella determinazione dei reati coperti dal beneficio, si nota, dai resoconti parlamentari, che il testo è stato modificato: si nota, cioè, che la legge di delegazione era molto più ampia, perché limitava al delitto di ricettazione la necessità del concorso dell'attenuante del danno di speciale tenuità (art. 62 n. 4 codice penale), non richiedendola invece per il furto, comunque aggravato; è questo il primo caso di esercizio, da parte del Capo dello Stato, del potere di limitare l'estensione della delega, in Atti Camera, VI LEGISLATURA, doc. n. 2476.

54. Vedi scheda n. 7. Dati elaborati da Annuario Statistiche Giudiziarie, Istituto Nazionale di Statistica, 1972, Roma.

55. Legislazione italiana, Relazione al decreto, in Atti della Camera, V Legislatura, stampato n. 2474.

56. Relazione della Commissione Grazia e Giustizia al decreto, BONIFACIO, in ATTI CAMERA, VII LEGISLATURA, doc. n. 882.

57. Vedi scheda n. 9. Dati elaborati da Annuario Statistiche Giudiziarie, Istituto Nazionale di Statistica, 1980, Roma.

58. La legge di delega aveva portata più vasta, perché estendeva l'amnistia alle ipotesi aggravate previste dai commi 2 e 3 della legge. CASTELLINA e altri concernente delega al Presidente della Repubblica per la concessione di amnistia e indulto, in Atti Camera, VII LEGISLATURA, doc. n. 1656.

59. Si veda la nota 288, primo caso di limitazione dell'estensione della delega da parte del Presidente della Repubblica.

60. Vedi schede n. 10,11,12. Dati elaborati da Annuari Statistiche Giudiziarie, Istituto Nazionale di Statistica, 1983,1984,1985, Roma.

61. SEBASTIANO CORRADO, Statistica giudiziaria, (prefazione a cura di FRANCO GIUSTI), Rimini, 1993, 300.

62. La commissione giustizia, che elaborò il testo, introdusse anche l'indulto con possibilità di revoca nei confronti di chi fosse tornato a delinquere, Relazione al decreto, in Atti Camera, XIV LEGISLATURA, doc. n. 1233.

63. Vedi schede n. 14. Dati elaborati da Statistiche giudiziarie penali, 1992, Roma.

64. E la cancellazione dei reati per finanziamenti illeciti ai partiti politici creò una sorta di «impari condicio» che divenne evidente all'epoca di Tangentopoli.

65. Vedi scheda n. 15. Dati elaborati da Statistiche Giudiziarie Penali, 2004, Roma.

66. Vedi scheda n. 16. Dati elaborati da Statistiche Giudiziarie Penali, 2006; Dati forniti dal ministero di GIUSTIZIA e dall'Istituto Nazionale di Statistica.

67. Dati Istat riferiti a maggio 2006 forniti dal Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria

68. La previsione sui possibili effetti dell'indulto, fatta prima dell'approvazione della legge, è stata effettuata sulla base dei definitivi puri presenti a fine luglio. Lo scarto in eccesso rispetto alle previsioni è dovuto al fatto che un certo numero di detenuti ha maturato successivamente i requisiti necessari.

69. Rilevazione sulla base dei dati inseriti nella Banca Dati SIAP/AFIS aggiornata al 2 novembre 2006.

70. Antigone in carcere, op. cit., 53.

71. Dati elaborati da Annuari di statistiche giudiziarie, dal 1949 al 2005, Roma.

72. In corsivo sono evidenziati gli anni in cui sono stati concessi i provvedimenti; in grassetto gli anni successivi; a lato la variazione percentuale rispetto all'anno precedente.

73. Benefici di clemenza e recidivismo, risultati della ricerca sul tema:"Effetti dell'amnistia, del condono e della grazia in relazione al recidivismo", (compiuta con il contributo Nazionale delle Ricerche), CENTRO NAZIONALE DI PREVENZIONE E DIFESA SOCIALE, sez. criminologia, 32, Roma.

74. D.A.P.- Ufficio per lo Sviluppo e la Gestione del Sistema Informativo Autorizzato-Sezione Statistica; VI LEGISL., stampato n. 2476, 2476-A.

75. STATISTICHE GIUDIZIARIE PENALI (elaborazione ISTAT), 2003, sez. reati.

76. Statistica giudiziaria, op. cit., 188.

77. FRANCESCO CARRER, L'andamento dei reati in Italia nel periodo 1961-1975. Considerazioni criminologiche, in Rassegna penitenziaria e criminologia, n. 1-2, 1980, Roma.

78. D.A.P.- Ufficio per lo Sviluppo e la Gestione del Sistema Informativo Autorizzato-Sezione Statistica; STATISTICHE GIUDIZIARIE PENALI (elaborazione ISTAT), 2003, sez. reati.

79. SEBASTIANO CORRADO, La criminalità attraverso le statistiche, anni 1981-1987, Note e relazioni, edizione 1989, n. 3, Istat, Roma 1989.

80. Dovuto ad un uso di concetti non definiti e suscettibili di interpretazioni molto elastiche e soggettive, ad esempio, per i reati commessi "in occasione di agitazioni o manifestazioni studentesche" o commessi "con finalità politiche", oggetto del decreto del 1966, ovvero, l'approvazione del nuovo codice di procedura penale nel 1990.