L'altro diritto
Centro di documentazione su carcere, devianza e marginalità

Capitolo secondo
La collaborazione processuale nell'ordinamento italiano: prima e dopo la legge 45/01

1. Linee guida e indicazioni generali sulla "nuova disciplina" per collaboratori e testimoni di giustizia

Il nuovo testo sui collaboratori di giustizia ha avuto un iter parlamentare particolarmente lungo e travagliato, visto che la sua data di presentazione risale all'11 marzo 1997 e quella della sua emanazione al 13 febbraio 2001. Il legislatore del 2001 sceglie, per la riscrittura della legge sui collaboratori di giustizia, la tecnica della interpolazione (1): interviene, infatti, sulla legge 82/91, con integrazioni, modifiche e innesti, svelando così la volontà di aggiornare, coordinare e risistemare le norme preesistenti, riportando rigore in un settore dell'ordinamento caratterizzato da una notevole complessità applicativa.

La riforma aveva, altresì lo scopo, di porre fine alla impostazione, legata alla decretazione d'urgenza, che aveva caratterizzato la materia sin dal momento della introduzione della disciplina ed alle conseguenti distorsioni che si erano verificate. In realtà, dalla prima stesura al testo definitivo, sono stati introdotti numerosi emendamenti che ne hanno modificato le rigide finalità selettive per l'accesso alle misure di protezione, facendo salvo però l'originario spirito di maggior rigore in relazione alle condizioni di fruibilità dei benefici medesimi, ed ai criteri di concessione e di revoca degli stessi.

E' stato cambiato il titolo e ampliato l'oggetto della legge, aggiungendo alla protezione oltre al trattamento sanzionatorio dei collaboratori, anche la figura dei testimoni di giustizia, fino ad allora equiparata ai primi; infatti il titolo della legge reca: "Modifica della disciplina della protezione e del trattamento sanzionatorio di coloro che collaborano con la giustizia nonché disposizioni a favore delle persone che prestano testimonianza".

Il completamento della disciplina è stato affidato alla emanazione di una molteplice serie di decreti ministeriali, sebbene dall'entrata in vigore della legge abbiano visto la luce solo due di essi (2).

Con le nuove previsioni legislative, da un lato si è voluto introdurre il principio in base al quale solo a seguito di una collaborazione tempestiva e genuina, l'interessato può conseguire l'accesso alle misure di protezione e la concessione di attenuanti; dall'altro si è operato sul versante dei benefici penitenziari, conseguibili solo dopo aver espiato una parte "significativa" di pena (art. 16 nonies comma quarto).

Altre linee portanti della riforma possono rintracciarsi nella previsione di un limite tassativo (180 giorni) entro il quale il collaboratore deve rivelare tutti i fatti di cui è a conoscenza; nella redazione di un verbale illustrativo; nella riduzione delle fattispecie di reato per le quali si può applicare la disciplina premiale; la confisca del patrimonio del pentito; la reclusione, in vista della raccolta delle deposizioni, in apposite sezioni degli istituti penitenziari per favorire, da un lato, il reinserimento sociale ed evitare, dall'altro, possibili concertazioni fra i collaboratori.

La legge 45/2001 ha l'intento di intervenire sulla normativa previgente secondo alcune direttrici che mirano, da un lato, ad una più rigorosa selezione dei collaboratori di giustizia, e dall'altro, a garantire un livello maggiore di genuinità e di attendibilità delle dichiarazioni da essi rilasciate.

La genuinità della collaborazione viene perseguita attraverso la previsione delle seguenti misure: l'isolamento del collaboratore fino a quando non abbia riferito tutto ciò che sa; l'obbligo di enumerare, entro il rigido termine di sei mesi, fatti, reati, circostanze, persone oggetto delle sue dichiarazioni collaborative; la previsione della revoca delle misure tutorie e assistenziali accordate al collaboratore "indegno" e della revisione dei processi nei quali siano state concesse riduzioni di pena conseguenti ad una falsa, incompleta o reticente collaborazione.

Quanto alla necessaria diminuzione del numero dei collaboratori di giustizia e alla introduzione di un criterio di proporzione tra la rilevanza delle dichiarazioni ed il livello da approntare a favore dei collaboratori, il legislatore del 2001 ha introdotto nuove norme che, da un lato, restringono il quadro normativo di riferimento per la collaborazione premiata, dall'altro, hanno l'intento di scoraggiare "collaborazioni facili" aumentando, per così dire, il prezzo da pagare per acquisire lo status di collaboratore. A questo proposito alcuni autori, tra cui ad esempio Maddalena, hanno definito l'intento della legge non solo restrittivo, ma di fatto disincentivante, intento che "affiora (3) persino nel complesso di norme dedicate ai contenuti delle misure di protezione, all'adozione dei provvedimenti provvisori, alla revoca e alla modifica delle misure".

Tra le norme meramente restrittive rientra quella che stabilisce che i fatti criminosi in relazione ai quali è sollecitata e favorita la collaborazione sono, oltre a quelli diretti alla eversione dell'ordine democratico, non più (come prevedeva la legge previgente) quelli per cui è obbligatorio l'arresto in flagranza ai sensi dell'art. 380 c.p.p., ma quelli di cui all'art. 51 comma 3-bis c.p.p. : quelli di cui agli artt. 630 c.p. (sequestro di persona a scopo di estorsione), 416-bis c.p. (associazione di tipo mafioso) e quelli commessi avvalendosi delle condizioni ex art. 416-bis c.p., ovvero allo scopo di agevolare l'attività mafiosa, 74 T.U. 309/90 (associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope), 291 quater T.U. 43/73 (associazione per delinquere finalizzata al contrabbando di tabacchi lavorati esteri), 600 c.p. (riduzione in schiavitù), 601 c.p. (tratta e commercio di schiavi) e infine 602 c.p. (alienazione e acquisto di schiavi). Così, ad esempio, resta esclusa la possibilità per chi fornisce collaborazione circa delitti come la rapina o l'estorsione, anche aggravate, ma non caratterizzate da metodo mafioso, di fruire sia della protezione sia dei benefici, sanzionatori e penitenziari, previsti dalla nuova legge sui collaboratori di giustizia.

Con la sostituzione dell'elenco dei reati in ordine ai quali può valere la collaborazione, si ha una considerevole riduzione delle collaborazioni e ovviamente anche dei relativi programmi di protezione e dei benefici in senso lato che l'ordinamento prevede a favore di quei soggetti che accettano di collaborare con l'autorità giudiziaria o di polizia.

Nella legge previgente c'era il richiamo all'art. 380 c.p.p.: veniva prevista, in questo modo, la possibilità di beneficiare delle misure premiali per tutti gli autori di un'ampia e variegata categoria di reati. La giustificazione di tale scelta, secondo Bernasconi, risiedeva nella volontà del legislatore "di dilatare (4) a dismisura il parco delle fattispecie di reato per le quali l'ordinamento gradirebbe una condotta collaborativa".

Dunque, tale scelta sarebbe stata dettata dall'interesse, da parte dell'ordinamento, di una risoluzione veloce e snella anche di quei processi che hanno ad oggetto reati di modesta gravità, che suscitano minor allarme sociale rispetto ai delitti di mafia.

Le misure di protezione possono, anche oggi come per il passato, essere revocate o modificate con riferimento alla gravità, intensità ed effettività del pericolo al quale sono esposti i collaboratori, tenendo naturalmente conto anche della fase in cui il procedimento si trova. Si può, inoltre, procedere a revoca o modifica della misura per motivi "disciplinari", vale a dire in conseguenza del mancato rispetto da parte del collaboratore degli impegni assunti all'atto dell'inserimento nel sistema tutorio. La revoca, ovviamente, può conseguire alla commissione di reati segno del reinserimento del soggetto nel circuito criminale. Vengono poi presi in considerazione quei comportamenti tenuti dal collaboratore che rendono eccessivamente gravoso, ovvero superfluo, il compito del servizio centrale di protezione (5) e infine vanno considerati l'esplicita rinuncia ad avvalersi delle misure di protezione ed il rifiuto di sottoporsi al contraddittorio in sede dibattimentale.

Nel disegno di legge interministeriale (6), approvato dal consiglio dei ministri il 28 febbraio 1997 era stato previsto che l'ammissione ai benefici ed alle misure di protezione conseguisse solo a quei comportamenti collaborativi ritenuti indispensabili per lo svolgimento del processo o per una efficace attività di prevenzione criminale. L'indispensabilità della collaborazione veniva individuata sulla base dell'ampiezza, dell'originalità, dell'attendibilità e della novità delle dichiarazioni e si configurava in maniera differente a seconda che riguardasse solo il momento del procedimento penale o anche il versante investigativo. All'indispensabilità della collaborazione dovevano accompagnarsi la sua "tempestività" e la sua "genuinità".

A seguito della discussione parlamentare, l'impostazione originaria della norma è stata notevolmente stemperata anche perché avrebbe reso impossibile il controllo dibattimentale sulla valenza e sullo spessore della collaborazione, oltre alla attendibilità delle dichiarazioni si richiede che esse presentino, anche in modo disgiunto, il carattere di completezza e/o di novità. Sul punto Spataro (7) ha sottolineato l'ambiguità del requisito della novità, poiché esso, se preso alla lettera, finirebbe per sminuire le collaborazioni successive, le quali al contrario, spesso, sono di vitale utilità nelle indagini relative a reati associativi. Inoltre tale requisito sarebbe inconciliabile con il principio elaborato dalla giurisprudenza della cosiddetta "convergenza del molteplice". Ed in effetti si può osservare che la collaborazione successiva, da un punto di vista cronologico, può essere più insidiosa per le organizzazioni criminali di quella proveniente dal primo pentito. D'altronde, la pluralità di chiamate in correità è molto rilevante anche alla luce delle modifiche apportate all'art. 111 della Costituzione con l'introduzione delle regole del giusto processo e a quelle introdotte dalla "legge Carotti" (legge 16 dicembre 1999, n. 479) che ha spostato alla fase del giudizio il momento culminante dell'intero procedimento penale.

La legge 45/2001 prevede che non ogni tipo di collaborazione dia accesso al massimo grado di tutela ed assistenza, vale a dire all'ammissione al programma speciale di protezione. Viene quindi introdotto un duplice livello di tutela, in quanto accanto al già esistente programma speciale, vengono previste le cosiddette misure ordinarie rafforzate, consistenti "nella predisposizione di misure di tutela da eseguire a cura degli organi di polizia territorialmente competenti" nonché nella "predisposizione di accorgimenti tecnici di sicurezza" nella "adozione delle misure necessarie per i trasferimenti in comuni diversi da quelli di residenza, dalla previsione di interventi contingenti finalizzati ad agevolare il reinserimento sociale nonché dal ricorso, nel rispetto delle norme dell'ordinamento penitenziario, a modalità particolari di custodia in istituti ovvero di esecuzione di traduzioni e piantonamenti" (art. 6 della legge 45/2001, che modifica l'art. 13, comma quarto della legge 82/91); questo anche allo scopo di ridurre il ricorso a detto programma e dunque a durevoli trattamenti di sostegno socio-economico. A dire il vero, secondo Fumo (8), il confine tra le due categorie di misure di tutela non è neppure in astratto ben delineato, anche perché per la concreta determinazione dei contenuti, il legislatore rinvia ad un regolamento di esecuzione da emanare. Occorre specificare che alla differenziazione formale dei vari tipi di misure di protezione viene collegata anche una rilevante differenza sostanziale: è infatti precisato che solo il programma di protezione prevede una forma di assistenza continuativa e prolungata, laddove invece le misure di protezione diverse dal programma consistono in servizi di tutela temporanea per il pentito ed i suoi familiari, cui possono anche accompagnarsi interventi di sostegno economico, ma contingenti ed indirizzati al reinserimento sociale del collaboratore.

Accanto a tali innovazioni, volte ad una più rigorosa "selezione" per gli aspiranti collaboratori e ad una più mirata ed economica gestione delle loro posizioni, sono state introdotte alcune norme con le quali si vorrebbe conseguire un effetto di deterrenza nei confronti di coloro che intendessero collaborare solo in vista dei vantaggi previsti dalla legge.

In primis viene prevista l'impossibilità che la revoca della custodia cautelare o la sua sostituzione con altra misura meno afflittiva siano disposte per il solo fatto della intervenuta collaborazione: infatti tale possibilità per il giudice viene esplicitamente condizionata alla insussistenza di elementi da cui possa essere desunta l'attualità di collegamenti del collaboratore con la criminalità organizzata. Anche l'iter per la concessione è più complesso: deve essere acquisito il parere del procuratore generale o del procuratore nazionale antimafia. Si tratta, ha osservato Giordano (9), "non di un ampliamento improprio del procuratore nazionale antimafia, ma di una utilizzazione coerente di tale struttura di servizio, dal momento che essa, in definitiva, non fa altro che mettere a disposizione del giudice il suo patrimonio conoscitivo, che non è detto coincida col patrimonio conoscitivo del pubblico ministero del procedimento".

Non è poi più consentita la detenzione extracarceraria: essa è accessibile solo quando il giudice concede i benefici già previsti dall'ordinamento penitenziario, ovvero revoca il provvedimento custodiale preesistente, mentre è espressamente previsto che il collaboratore, se detenuto, deve essere ristretto in apposite sezioni degli istituti penitenziari, secondo modalità trattamentali differenziate e, comunque, tali da rendere impossibili comportamenti anche solo in astratto interpretabili come condotte di concertazione delle dichiarazioni o come preparazione delle stesse.

Nella legislazione previgente, al contrario, era previsto che, per motivi di sicurezza, gravi ed urgenti, il procuratore della repubblica o il giudice, potessero autorizzare la polizia giudiziaria a custodire i fermati o gli arrestati in strutture diverse dal carcere, per il tempo necessario alla definizione dello speciale programma di protezione. La legge 45/2001 ha abrogato la norma che prevedeva tale possibilità, unitamente a quella che consentiva al procuratore della repubblica su richiesta del capo della polizia e, se trattatasi di reati di mafia, di intesa col procuratore nazionale antimafia, di autorizzare, per lo stesso lasso di tempo e per la medesima finalità, la custodia dei collaboratori in espiazione di pena in luoghi diversi dagli istituti penitenziari.

La fruizione dei benefici penitenziari (10), compatibili con lo status di collaboratore, è subordinata alla espiazione di almeno un quarto della pena inflitta al collaboratore e se si tratta di persona condannata all'ergastolo di almeno dieci anni.

Inoltre la nuova normativa prevede con chiarezza la possibilità di gravi, futuri svantaggi per il collaboratore di giustizia o per il soggetto che aspiri a conseguire tale status. L'art. 5 infatti, modificando l'art. 12 della vecchia legge, prescrive l'acquisizione dei patrimoni dei collaboratori. Sul punto, la novella del 2001 non brilla per limpidezza: è certamente pacifico che sia obbligatoria la cessione allo Stato degli immobili e dei beni mobili, frutto di attività illecite, nonché dei liquidi riconducibili alla medesima fonte. Ciò che non risulta molto chiaro, e ad una prima lettura della norma si potrebbe dare questo significato, è se il pentito debba spogliarsi di tutti i suoi averi e, quindi, anche quelli accumulati legittimamente. Tale interpretazione è da scartare poiché, oltre ad essere in contrasto con riconoscibili direttrici costituzionali, da una lettura integrata del testo in esame si desume che il collaboratore può avere dei beni personali, nel momento in cui viene previsto che lo Stato gli offre un'assistenza economica qualora non possa provvedere da sé al suo sostentamento (e dunque con mezzi finanziari che egli abbia legittimamente conservato).

L'altro obiettivo (11) perseguito dalla legge 45/2001, abbiamo detto è quello di garantire la genuinità della collaborazione e si traduce in una serie di norme attraverso le quali si vuole scongiurare il rischio delle cosiddette "dichiarazioni a rate" e quello di "contaminazione" tra fonti di prova. Dunque si chiede al collaboratore di dire "ciò che sa" entro un periodo di tempo prefissato e questo per impedire eventuali strumentalizzazioni o condotte ricattatorie; in seconda battuta si interviene su di un piano latu sensu sanzionatorio, prevedendo la possibilità di revocare, tanto i benefici penitenziari eventualmente concessi, quanto le misure tutorie ed assistenziali applicate, quanto infine, attraverso la revisione di cui all'art. 16 septies della legge 82/91, di rivedere le sentenze, anche se passate in giudicato, con le quali sono stati applicati al collaboratore significativi sconti di pena.

Per quanto riguarda la tempestività e la concentrazione delle dichiarazioni collaborative, al collaboratore viene richiesto di riferire tutto quello che è a sua conoscenza sui fatti in relazione ai quali rende o intende rendere interrogatorio; deve poi riferire notizie utili anche per la cattura dei suoi complici ed avversari e sui maggiori eventi criminali di cui è a conoscenza; inoltre, come già detto, deve indicare i beni a lui appartenenti, anche per interposta persona, nonché quelli del suo clan e infine deve conferire il denaro e gli altri beni mobili.

Tutte queste notizie devono confluire nel verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione, ma "l'impegno alla dichiarazione" assunto dal collaboratore è ovviamente molto più ampio: egli è tenuto a non sottrarsi ad interrogatori ed esami, e a non rifiutare la partecipazione ad altri atti di indagine, ma la collaborazione non si esaurisce neppure in questo, infatti la legge 45/2001 pretende che egli attesti formalmente, a conclusione delle sue dichiarazioni, di non essere a conoscenza di "notizie ed informazioni processualmente utilizzabili su altri fatti e situazioni", anche non collegabili o non connessi a quelli per cui è imputato, pena la revoca delle speciali misure di protezione.

Speculare (12) all'obbligo di "dire" è, per il collaboratore, quello di "tacere", cioè quello di non rilasciare dichiarazioni sui fatti oggetto della collaborazione a soggetti diversi dalla autorità giudiziaria, dall'autorità di polizia e dal suo avvocato.

Poiché da un unico procedimento possono scaturire più dibattimenti, la legge 45/2001 non avrebbe potuto prevedere che il verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione fosse allocato in un predeterminato fascicolo processuale; esso sarà inserito in un "apposito fascicolo tenuto dal procuratore della repubblica, cui le dichiarazioni sono state rese" (art. 16 quater comma terzo) e quest'ultime saranno inserite nei vari fascicoli del p.m. relativi ai diversi dibattimenti, cui si riferiscono. Dunque, come è stato osservato da Giordano (13) "c'è una matrice unica: il verbale che consacra i termini ed i modi della collaborazione, che ha una funzione documentativa; e uno o vari estratti che svolgono, invece, una funzione vettoriale dell'atto come prova dei procedimenti". Infatti la nuova legge prevede che, se il pentito interviene come imputato di reato connesso o collegato, si deve disporre, a seguito di eventuale richiesta di parte, l'acquisizione al fascicolo del p.m. del verbale illustrativo, per la parte che concerne gli imputati di quel procedimento.

Ma la legge modificatrice della n. 82/91 prevede, come più volte premesso, tempi più rigidi e severi: il verbale illustrativo va scritto e sottoscritto entro sei mesi dalla manifestazione della volontà collaborativa; perciò le dichiarazioni rese successivamente, se non sono riferibili a fatti o soggetti riportati nel predetto verbale, sono inutilizzabili erga alios. E questo non è l'unico effetto negativo: anche i provvedimenti tutori, i benefici penitenziari e le attenuanti conseguenti alla prestata collaborazione non possono essere accordati e se concessi vanno revocati, se il verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione non è stato approntato nei termini o se risulterà non veritiera la dichiarazione che il pentito è tenuto a rilasciare di non essere in possesso di altre notizie.

Condividiamo quindi, ancora una volta, l'opinione di Giordano (14) il quale ha affermato che la redazione di tale verbale "non è un adempimento meramente formale, ma è generativo del diritto premiale ad usufruire delle misure di protezione. La sua redazione entro i termini è il presupposto da cui scaturisce tale diritto, mentre il decorso del termine senza la redazione del verbale impone la revoca delle speciali misure di protezione: il collaboratore potrà beneficiare eventualmente delle sole misure di protezione ordinarie...non poteva essere altrimenti, una volta che il legislatore ha accolto la visione contrattualistica della collaborazione".

Per quanto riguarda la revoca delle misure di protezione e la cosiddetta revisione della sentenza contenente le attenuanti derivanti dalla collaborazione, la nuova legge recepisce sostanzialmente la precedente normativa; non viene però più fatta menzione dell'obbligo della commissione, prima di procedere alla revoca, di chiedere il parere dell'organo che, a suo tempo, propose l'ammissione alle misure tutorie.

Per quanto attiene alla revisione, già prevista dall'art. 8 della legge 203/91, essa come per il passato è conseguenza della accertata falsità o reticenza delle dichiarazioni. Se ciò avviene prima della irrevocabilità della sentenza, gli atti vanno trasmessi al p.m. presso il giudice che ha pronunziato la sentenza stessa, ovvero, a seconda dei casi, del giudice competente sulla impugnazione. Ma la revisione può essere disposta anche per un'altra ipotesi: quando, entro dieci anni dal passaggio in giudicato della sentenza che ha applicato le attenuanti, il soggetto commetta gravi reati, sintomatici del non avvenuto distacco dall'ambiente criminogeno dal quale proveniva. Questo istituto funge come una sorta di condizione risolutiva della sentenza penale in conseguenza della violazione di obblighi che, altrimenti, rimarrebbero senza sanzione sul piano processuale, ovvero, nell'altro caso, di una condizione sospensiva della pena che può determinare la revoca della stessa per effetto della successiva commissione di reati, che, realizzando l'inadempimento degli impegni, rende immeritevole il collaboratore delle attenuanti ottenute nel giudizio, analogamente al meccanismo previsto nell'art. 168 c.p. per la sospensione condizionale della pena.

Quanto poi alla separazione del momento tutorio da quello premiale, il legislatore persegue tale obiettivo svincolando l'ammissione al programma di protezione (che ormai ha solo finalità di sicurezza), dall'eventuale concessione di benefici penitenziari. Invero, prima della legge 45/2001, i benefici in deroga ai principi dell'ordinamento penitenziario potevano essere accordati solo se il pentito permaneva all'interno del programma speciale di protezione. Era dunque il perdurare della esposizione a pericolo a fondare l'assunzione, non meno che la proroga, dei benefici, con indesiderabili effetti di commistione tra finalità premiali ed esigenze di sicurezza. Viceversa nel nuovo sistema è possibile la concessione di benefici penitenziari a prescindere dalla esistenza e dal perdurare delle misure tutorie.

Una delle novità più importanti introdotte dalla legge 45/2001 è la previsione di norme ad hoc per la protezione dei testimoni di giustizia, fino ad allora equiparati ai collaboratori; infatti ci si è resi conto che assoggettare gli incolpevoli testimoni di fatti delittuosi allo stesso regime di vita dei pentiti e subordinare la loro protezione alle medesime, restrittive condizioni previste per quelli era assolutamente iniquo ed anche impopolare da un punto di vista politico. Una disciplina specifica per i testimoni si era resa necessaria anche per le particolari carenze applicative ed operative del servizio centrale di protezione. Per porre fine a questa cattiva gestione di tali soggetti, la nuova legge, oltre a prevedere che della gestione dei testimoni dovrà occuparsi un'autonoma sezione del servizio centrale di protezione, non prevede neppure il limite derivante dal riferimento all'art. 51 comma 3-bis c.p.p. Dunque i testimoni potranno essere ammessi alle speciali misure di protezione indipendentemente dal reato in ordine al quale rilasciano dichiarazioni, purchè ricorra la situazione di pericolo; inoltre non sono richiesti, per accordare la protezione, i requisiti della completezza o novità delle dichiarazioni.

2. Il sistema di protezione: organi, ruoli e competenze

Numerosi sono i soggetti che intervengono nel "procedimento della protezione" dei collaboratori di giustizia, e riteniamo opportuno delineare compiti e funzioni dei vari organi partendo dalla normativa del 1991 e mettendo in luce le novità apportate con la legge del 2001.

Il Ministro dell'Interno

Il Ministro dell'Interno ha il compito di predisporre e rendere funzionali le strutture di protezione e quello di rendere conto, in sede politica, della gestione dei collaboratori di giustizia e degli organi cui è demandato tale compito. Per rispondere a questa finalità, ogni sei mesi presenta una relazione (15) al Parlamento sui programmi di protezione, sulla loro efficacia e sulle modalità generali di applicazione.

In base al comma 2 dell'art. 10 della legge 82/91, come modificato dall'art. 2 della legge 45/2001, il Ministro dell'Interno, con decreto emanato di concerto con il Ministro della Giustizia e sentiti i ministri interessati (essenzialmente quelli della Difesa e delle Finanze), nomina la commissione centrale per la definizione e l'applicazione delle speciali misure di protezione e designa il sottosegretario che la presiede. Tra il Ministro dell'Interno e quello di Giustizia vi è una reciproca interferenza (16), dal momento che entrambi, spesso, agiscono "di concerto" con l'altro; tuttavia non v'è dubbio che nel sistema si protezione dei collaboratori ruolo preminente spetta al vertice della struttura politico-amministrativa cui compete sovrintendere all'ordine pubblico ed alla pubblica sicurezza.

Anche l'altra fondamentale struttura del sistema, il servizio centrale di protezione, è istituita con decreto del Ministro dell'Interno che, di concerto con quello del Tesoro, ne stabilisce dotazione di personale e di mezzi.

Inoltre il Ministro dell'Interno, di concerto con quello della Giustizia emana decreto che assicuri al collaborante e agli altri soggetti sottoposti a protezione la conservazione del posto di lavoro, ovvero che permetta di ottenere il trasferimento del rapporto di impiego in altra sede (art. 13 comma 8, come modificato dall'art. 6). Si tratta di una previsione normativa rispondente ad una duplice finalità: garantire la non desocializzazione di tali soggetti e assicurare agli stessi un adeguato reddito, con la conseguente diminuzione dell'impegno economico che il sistema deve sopportare per il mantenimento, l'assistenza e la protezione dei collaboratori. In maniera analoga il ministro è tenuto a provvedere purché siano messe a punto misure di assistenza e reinserimento sociale rivolte ai minori compresi nelle speciali misure di protezione. Tali finalità sono perseguite anche con il cambiamento delle generalità del collaboratore o dei suoi familiari, cui si fa luogo a seguito di decreto del Ministro dell'Interno emanato di concerto con quello di Giustizia.

L'art. 17bis della legge 82/91 prevede, poi, il compito del Ministro dell'Interno di emanare uno o più decreti per precisare i contenuti e le modalità di attuazione delle speciali misure di protezione, anche di quelle da applicare in via provvisoria, nonché i criteri che la commissione centrale dovrà seguire nella preliminare attività istruttoria, nella concreta formulazione e nella applicazione delle misure di protezione deliberate.

Il Ministro della Giustizia di concerto con quello degli Interni emana il decreto col quale devono essere stabiliti i presupposti e le modalità di applicazione delle norme sul trattamento penitenziario alle persone ammesse alle speciali misure di protezione.

Per quanto riguarda l'acquisizione del denaro, dei beni e delle altre utilità, che gli aspiranti collaboratori si impegnano a trasferire allo Stato (art. 12 comma 2 lettera e), compete ancora al Ministro dell'Interno, di concerto, questa volta, con quello della Giustizia e con quelli del Bilancio, Finanze e Difesa, di emanare decreto per disciplinare concretamente le modalità di versamento e trasferimento delle predette ricchezze. Quanto alle sostanze acquisite, spetta ancora a lui disciplinarne la destinazione.

La legge prevede poi che parte dei beni confiscati sia destinata a soddisfare le esigenze connesse alle speciali misure di protezione, nonché a far fronte alle elargizioni previste dalla legge 20-10-90 n. 302 a favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata. A tale forma parziale di autofinanziamento del sistema della protezione provvede sempre il Ministro dell'Interno con decreto, emanato di concerto con quello della Giustizia, nel quale viene stabilita e determinata la quota di beni confiscati da destinare agli scopi sopra indicati.

Il Ministro della Giustizia

Come abbiamo già avuto modo di sottolineare, quando abbiamo trattato delle competenze del Ministro dell'Interno nell'ambito del sistema di protezione dei collaboratori di giustizia, esiste una relazione di stretta reciprocità tra il Ministro della Giustizia e quello dell'Interno nel senso che gli atti vengono emanati dall'uno di concerto con l'altro, o viceversa. Infatti al ministro della Giustizia (17) compete emanare, di concerto con il Ministro dell'Interno, il decreto che stabilisce presupposti e modalità di applicazione delle norme sul trattamento penitenziario relativamente alle persone ammesse alle speciali misure di protezione ed a quelle che risultano tenere o aver tenuto condotte di collaborazione con riferimento ai reati commessi per finalità di terrorismo o tra quelli ricompresi all'art. 51 comma 3bis c.p.p.

E ancora, il Ministro degli Interni, ai sensi del comma 2 dell'art. 10 della legge 82/91, come modificato dall'art. 3 della legge 45/2001, di concerto con il Ministro della Giustizia nomina la commissione centrale ed emana il decreto che deve garantire al collaboratore la conservazione del posto di lavoro ovvero il trasferimento ad altra sede o ufficio.

Analogamente provvede per la definizione di specifiche misure di assistenza e reinserimento sociale per i minori compresi nelle speciali misure di protezione e per il cambiamento delle generalità del collaboratore; ai sensi dell'art. 17bis della legge 82/91 collabora con il Ministro dell'Interno, che, sentito il comitato nazionale dell'ordine e della pubblica sicurezza e la commissione centrale per la definizione e l'applicazione delle speciali misure di protezione, emana uno o più decreti per precisare i contenuti e le modalità di attuazione delle misure stesse, nonché per definire i criteri che la commissione deve applicare nella fase istruttoria e per la formulazione e l'applicazione delle misure.

Il Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria (DAP)

Il dipartimento (18) dell'amministrazione penitenziaria afferisce al ministero della giustizia, attualmente è articolato in numerosi uffici, le cui competenze vanno dalla gestione amministrativa dei detenuti a quella del personale, dalla programmazione ed attuazione del trattamento penitenziario, alla assicurazione della assistenza sanitaria in carcere.

Nei confronti dei collaboratori che si trovano in stato di detenzione, il dipartimento è tenuto, così come previsto dal comma 2 dell'art. 9 della legge 82/91, come modificato dall'art. 2 della legge 45/2001, ad approntare ordinarie misure di protezione per i detenuti; solo nel caso in cui tali misure ordinarie non siano sufficienti, la commissione centrale disporrà l'applicazione delle misure speciali. Anche a tale scopo, il DAP, ai sensi del comma 2 dell'art. 13 della legge 82/91, come modificato dall'art. 6 della legge 45/2001, fornisce, su richiesta della commissione, notizie sulle misure di protezione e tutela già adottate e rilascia ogni ulteriore elemento eventualmente occorrente per definire la gravità e l'attualità del pericolo in relazione alle caratteristiche delle condotte di collaborazione.

Una volta formulata la proposta da parte del procuratore della repubblica o dal capo della polizia, il DAP provvede, in applicazione di quanto disposto dal comma 13 dell'art. 13 della legge 82/91, come modificato dall'art. 6 della legge 45/2001, ad allocare i soggetti detenuti in istituti o sezioni d'istituto che garantiscano le specifiche esigenze di sicurezza. Ma anche prima della formulazione della proposta di ammissione alle speciali misure di protezione, il procuratore della repubblica può chiedere, ed il dipartimento è tenuto ad adottare, misure adeguate a garantire la incolumità del soggetto e la riservatezza della notizia relativa all'avvio della collaborazione; è infatti previsto che quando il pubblico ministero abbia raccolto o si accinga a raccogliere il verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione, la custodia del detenuto debba essere assicurata con modalità che non lascino filtrare la notizia della collaborazione in itinere.

E' prevista anche una particolare modulazione del trattamento penitenziario, il quale dovrà essere programmato in modo da evitare l'eventualità che il soggetto possa avere contatti con altri collaboranti e comunque in modo che sia scongiurato il rischio di compromissione della genuinità delle dichiarazioni che il collaboratore sta per rendere. Dunque spetta sempre al DAP garantire che il soggetto non tenga una corrispondenza epistolare, telegrafica o telefonica con altri collaboranti.

Lo stato di isolamento del collaboratore deve durare non meno di 180 giorni, che è il termine previsto per la redazione del verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione; ovviamente nel caso in cui siffatto verbale venga redatto in un periodo più breve, il detenuto può essere riammesso in anticipo alla vita comune, previa autorizzazione del pubblico ministero competente. Quindi si appalesa uno stretto contatto tra la direzione dell'istituto di reclusione che "ospita" il collaboratore e l'ufficio del pubblico ministero, al quale in prima istanza verrà chiesto di comunicare la data in cui il soggetto ha formalmente manifestato la volontà di collaborare.

Solo l'autorità giudiziaria potrà autorizzare deroghe a tale rigido regime e solo per finalità connesse ad esigenze di protezione, ovvero quando ricorrano gravi esigenze relative alla vita dei familiari del collaborante.

Il capo della polizia direttore generale della pubblica sicurezza

Il capo della polizia ha il potere di avanzare autonomamente la proposta di ammissione alle misure speciali d protezione, previa acquisizione del procuratore della repubblica. Nel caso in cui sia stato proponente, il capo della polizia potrà essere ascoltato dalla commissione centrale, quando quest'ultima ritenga necessaria una sua audizione per valutare meglio l'an e il quomodo della misura da emanare, ed inoltre potrà essere consultato dalla commissione, che si appresti a valutare l'opportunità di un aumento dell'assegno di mantenimento.

Ma la competenza più importante di questo organo è il coordinamento dei rapporti tra i prefetti e tra le autorità di sicurezza nella attuazione delle speciali misure, non adottate mediante speciale programma (19).

Altro ruolo fondamentale che compete al capo della polizia è quello di far fronte ad urgentissime situazioni, nelle quali occorra immediatamente attivare meccanismi di protezione nei confronti di soggetti che abbiano appena iniziato la collaborazione o che si accingano a collaborare. E' infatti previsto all'art. 13 comma 1 della legge 82/91 che, su richiesta della autorità provinciale di pubblica sicurezza, quando si versi in situazioni di eccezionale urgenza (20), il capo della polizia possa autorizzare il richiedente (quindi il prefetto) ad avvalersi di specifici stanziamenti previsti dall'art. 17.

In base a quanto previsto dal regolamento tuttora vigente (D.M. 687/94), il capo della polizia, prima di adottare il suo provvedimento, acquisisce il parere del procuratore nazionale antimafia.

Il pubblico ministero

Il pubblico ministero (21) svolge un ruolo fondamentale nel procedimento di protezione, in quanto, da un lato, è l'organo propulsore del procedimento stesso, dall'altro, esprime parere preventivo alla assunzione di provvedimenti giurisdizionali, inoltre ha anche funzioni consultive della autorità amministrativa e ancora ha l'obbligo di intervenire, promuovendo il processo di revisione, quando accerta che le dichiarazioni rilasciate dal collaboratore erano false o non spontanee.

Il pubblico ministero nelle vesti di procuratore della repubblica

Il procuratore della repubblica, il cui ufficio procede, ovvero ha proceduto in caso di collaborazione avvenuta in dibattimento, sui fatti narrati dal collaboratore, avanza (22) alla commissione centrale la proposta per l'ammissione alle speciali misure di protezione.

La proposta di ammissione allo speciale programma di protezione deve contenere l'indicazione delle persone esposte a pericolo, del motivo da cui scaturisce il pericolo ed una valutazione sulla attualità e gravità dello stesso. Inoltre devono essere indicati i principali fatti criminosi sui quali il soggetto sta rendendo dichiarazioni, nonché notizie relative al suo inserimento ed al suo ruolo nel clan di appartenenza. Ed infine deve anche chiarire perché ritiene attendibili le dichiarazioni ricevute, evidenziando gli elementi di riscontro.

In tema di reati di mafia, la legge prevede che, se più procure procedono ad indagini collegate, la proposta deve essere formulata da uno degli uffici procedenti, "di intesa con gli altri"; essa inoltre deve essere obbligatoriamente comunicata al procuratore nazionale antimafia, il quale ha anche il compito di sciogliere l'eventuale contrasto tra procure, in caso di mancata intesa (23).

Quando viceversa si proceda per reati espressione di criminalità terroristico-eversiva, il procuratore della repubblica formula la proposta di intesa con il procuratore generale competente (24).

Accanto a questa ipotesi in cui il procuratore della repubblica è obbligato a richiedere, a seconda dei casi, il parere del procuratore nazionale antimafia o "l'intesa" del procuratore generale, la legge prevede un'ipotesi in cui il pubblico ministero procedente possa rivolgersi a questi organi per ottenerne maggiori elementi volti a sostenere la proposta di ammissione alle misure speciali. Il procuratore della repubblica ha infatti la facoltà di richiedere tali pareri anche se egli non debba coordinarsi con altri organi inquirenti perché non si trova di fronte ad indagini collegate. Il parere verrà richiesto quando il pubblico ministero ritenga che gli organi "superiori" dispongano di informazioni utili per la deliberazione della commissione centrale.

Vediamo adesso di chiarire il rapporto tra la proposta di ammissione alle speciali misure di protezione e redazione del verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione.

Spetta al procuratore della repubblica il gravoso compito di procedere, entro il tassativo termine di 180 giorni da quello in cui il soggetto ha manifestato la volontà di collaborare, alla redazione del verbale illustrativo (art. 16quater). Egli cura poi che, per estratto, il verbale sia presente anche nel fascicolo del pubblico ministero (quello previsto dall'art. 416 comma 2 c.p.p.) ed anche, con omissis, in più fascicoli, se dalle dichiarazioni del collaboratore scaturiranno più procedimenti.

La legge non prevede che la proposta di ammissione debba essere corredata del verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione; difatti ai sensi del comma 7 dell'art. 11, la proposta deve contenere "le notizie e gli elementi utili per le valutazioni sulla gravità ed attualità del pericolo". Tuttavia, come abbiamo già ricordato, sulla base del regolamento di esecuzione D.M. 687/94, il proponente deve indicare anche "i principali fatti criminosi sui quali il collaboratore sta rendendo dichiarazione ed i motivi per i quali tali dichiarazioni sono ritenuti attendibili ed importanti per le indagini e per il giudizio". Questo però non significa che alla commissione centrale debba essere trasmesso, unitamente alla proposta di ammissione alle speciali misure di protezione, il verbale illustrativo; fermo l'obbligo di fornire notizie circa il contenuto delle dichiarazioni collaborative. Da tutto ciò ne consegue che la concessione delle misure speciali può precedere la sottoscrizione del verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione.

Il procuratore nazionale antimafia

Al procuratore nazionale antimafia (25) la legge affida sia compiti di coordinamento che di consulenza, in coerenza con quelle che sono le sue tipiche funzioni, come delineate dall'art. 371bis c.p.p.

Il procuratore nazionale antimafia (26) deve essere informato se una procura, nell'ambito di indagini collegate ex art. 371 c.p.p., per reati ex art. 51 comma 3bis c.p.p., avanza di intesa con le altre proposta di ammissione alle speciali misure di protezione (27).

Nel caso in cui le procure procedenti non abbiano raggiunto l'intesa in ordine alla proposta, il procuratore nazionale antimafia è tenuto a risolvere il contrasto.

Anche nel caso in cui non siano in corso indagini collegate, i procuratori della repubblica proponenti hanno la possibilità di richiedere il previo parere della procura nazionale, sul presupposto che tale organo, proprio in virtù dei suoi poteri di cognizione e coordinamento, possa comunque essere in possesso di informazione utili per la deliberazione della commissione centrale. E proprio allo scopo di acquisire tale genere di informazioni, il procuratore nazionale può richiedere alle autorità giudiziari procedenti notizie, informazioni ed atti in relazione ad indagini o giudizi connessi o collegati alle condotte di collaborazione.

Inoltre per i reati di sua competenza è tenuto a fornire notizie al presidente della commissione centrale per la definizione e per l'applicazione delle speciali misure di protezione.

Così come il procuratore della repubblica proponente, anche il procuratore nazionale antimafia può essere convocato e consultato, nel caso abbia formulato parere circa la proposta di ammissione alle speciali misure, dalla commissione centrale, che anche tramite tali contributi, potrà valutare a pieno la sussistenza dei presupposti per l'applicazione delle speciali misure e per la scelta in concreto di quelle più idonee. Allo stesso modo egli potrà essere consultato dal predetto organo decisore, nel caso sia stata avanzata richiesta di aumento dell'assegno di mantenimento (comma 6 dell'art. 13).

La nuova legge (28), poi, affida al procuratore nazionale antimafia anche il compito di esprimere parere preventivo con riferimento ai provvedimenti sullo status libertatis del collaboratore. Tale funzione, nella legge previgente spettava al procuratore della repubblica, ma poiché veniva ritenuto troppo "vicino" al collaboratore della giustizia, si è voluta conferire ad un organo che si presuppone meno condizionato da una logica di scambio con il pentito e maggiormente in grado, anche per l'ampiezza di conoscenza che spazia su tutto il territorio nazionale, di effettuare valutazioni comparative.

Lo stesso deve essere sentito dal giudice investito della richiesta di revoca della misura cautelare o di sua sostituzione con altra meno affittiva.

La medesima funzione gli viene attribuita in tema di benefici penitenziari (29)(art. 16nonies), infatti è tenuto a formulare proposte o fornire parere agli organi giudiziari della sorveglianza quando questi devono decidere in ordine alla concessione di benefici penitenziari ai collaboratori condannati per reati di mafia. La proposta o il parere dovranno essere adeguatamente corredate di ogni utile informazione circa le caratteristiche della collaborazione prestata; dovranno contenere l'apprezzamento della pericolosità sociale del condannato e la valutazione della condotta tenuta, con particolare riferimento al comportamento processuale del soggetto.

A richiesta del tribunale o del magistrato sorveglianza, sarà allegata anche copia del verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione e nel caso in cui il soggetto in questione sia persona sottoposta alle speciali misure di protezione, il procuratore nazionale dovrà fornire alla autorità giudiziaria di sorveglianza anche copia del relativo provvedimento emesso dalla commissione centrale.

Il procuratore generale presso la corte d'appello

Nel caso in cui il procuratore della repubblica (30) proceda per fatti di criminalità terroristica-eversiva, il procuratore generale presso la corte di appello (individuato ai sensi dell'art. 118bis disp. att. c.p.p.) avanza la proposta di ammissione del collaboratore alle speciali misure di protezione "di intesa" con il predetto organo procedente. Si ritiene che tale formulazione sia impropria e che l'intesa riguardi gli altri procuratori della repubblica eventualmente interessati e coinvolti nelle indagini, mentre al procuratore generale (non diversamente di quanto accade al procuratore nazionale antimafia per i reati di mafia) spetti un mero compito di coordinamento e supervisione. Se non fosse così, non si capirebbe chi avrebbe il compito di coordinare e di risolvere eventuali contrasti.

Così come il procuratore nazionale antimafia per i reati di mafia, il procuratore generale, per quanto attiene ai reati terroristici, è tenuto a fornire notizie al presidente della commissione centrale, nel caso in cui quest'ultimo ritenga che la proposta sarebbe dovuta essere stata avanzata dal procuratore della repubblica di intesa con altre procure e accerti che ciò non sia avvenuto. Dal canto suo il procuratore generale presso la corte d'appello se ritiene che effettivamente il comportamento omissivo si sia verificato, ne informa il procuratore generale presso la Cassazione, per il promovimento dell'azione disciplinare.

Allo scopo di esercitare il suo compito di consulenza e coordinamento, il procuratore generale può acquisire dalle autorità procedenti copie di atti, notizie ed informazioni in relazioni ad indagini o giudizi connessi o collegati alle condotte di collaborazione. Tali poteri gli sono conferiti nel caso in cui la proposta di ammissione sia stata formulata d'intesa, nel caso in cui la proposta provenga dal capo della polizia, e ancora quando il procuratore della repubblica abbia richiesto il suo parere, pur non trovandosi di fronte ad indagini collegate e quindi di proposta da formularsi di intesa, infine quando il presidente della commissione centrale ritenga che il procuratore della repubblica abbia omesso di formulare la proposta di intesa e richieda, pertanto, il parere del procuratore generale.

La legge 45/2001 ha voluto attribuire funzioni di filtro al procuratore generale presso la corte d'appello contro le "scarcerazioni facili" ed i benefici penitenziari concessi affrettatamente. Infatti a tal fine, è previsto che il giudice che si appresti ad esaminare una proposta di revoca di una misura cautelare emessa nei confronti di un collaboratore di giustizia inquisito per fatti di terrorismo, o una proposta di sostituzione con una meno affittiva è tenuto ad acquisire il parere del procuratore generale (art. 16octies); è inoltre previsto che il procuratore formuli proposte o fornisca pareri in vista della concessione a tali collaboratori dei benefici penitenziari, comunicando ogni utile informazione sulle caratteristiche della collaborazione prestata ed eventualmente allegando (se il tribunale o il magistrato di sorveglianza lo richiedano) copia del verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione (il cui originale è custodito dal procuratore della repubblica) e se, si tratta di persona sottoposta a speciali misure di protezione, copia del relativo provvedimento di concessione di tale misura (che si farà trasmettere dalla commissione centrale). La proposta o il parere del procuratore generale devono contenere la valutazione della condotta e della pericolosità sociale del condannato; dovrà essere precisato se il suddetto si è mai rifiutato di sottoporsi ad interrogatorio, esame o altro atto di indagine e comunicati gli elementi sintomatici dell'avvenuto ravvedimento, mentre particolare rilievo dovrà avere l'attestazione circa l'eventuale permanenza dei collegamenti con la criminalità eversiva.

Altra competenza del procuratore generale presso la corte d'appello è l'obbligo, che egli ha, di richiedere la revisione (31) della sentenza con la quale sono state immeritatamente applicate al pentito le circostanze attenuanti che il codice penale o le leggi speciali prevedono per la collaborazione prestata in relazione ai delitti ex art. 9 comma 2 (art. 16septies). Questa, appena descritta, è una competenza funzionale esclusiva che la legge riserva al procuratore generale, tanto con riferimento ai reati di matrice mafioso-camorristica, quanto a quelli di natura politico-eversiva. Infatti la legge prevede che se sono state applicate queste attenuanti per effetto di dichiarazioni false o reticenti, la sentenza deve essere sottoposta a tale riesame. Allo stesso modo si deve procedere nel caso in cui colui che ha beneficiato delle attenuanti conseguenti alla collaborazione commetta, entro dieci anni dal passaggio in giudicato della sentenza, un delitto per il quale è obbligatorio l'arresto in flagranza, sempre che tale reato sia indicativo della permanenza del soggetto nel circuito criminale. Peraltro, quando il procuratore generale richiede la revisione, nella ipotesi in cui il pentito abbia ottenuto benefici penitenziari, quale conseguenza della sua collaborazione, egli è tenuto a comunicare la sua richiesta al tribunale ed al magistrato di sorveglianza, competenti ai fini dei provvedimenti concessivi di benefici penitenziari ex comma 7 art. 16nonies.

Infine, ai sensi del comma 6 dell'art. 13 della legge 82/91, come modificato dall'art. 6 della legge 45/2001, il procuratore generale presso la corte d'appello può essere convocato e consultato dalla commissione se essa intenda esaminare la richiesta di aumento dell'assegno di mantenimento concesso al collaboratore di giustizia che abbia riferito su reati di matrice terroristico-eversivo.

Il prefetto

Il prefetto è il dominus della protezione al di fuori del programma speciale. A tale scopo egli agisce sotto il diretto coordinamento del capo della polizia (art. 14) per l'attuazione delle misure speciali di protezione che saranno "disegnate" dai regolamenti che l'autorità amministrativa, ai sensi dell'art. 17bis è tenuta ad emanare.

Il prefetto ha inoltre un rapporto diretto con il capo della polizia anche quando lo sollecita per assumere misure urgentissime di protezione (32).

Il giudice

Anche il giudice (33) del dibattimento, il G.I.P., il G.U.P., il magistrato e il tribunale di sorveglianza intervengono, seppur marginalmente, nel procedimento di protezione, anche se la nuova legge ha attribuito a tali organi un maggior raggio d'azione.

Ai sensi dell'art. 16quinqies della legge 82/91, introdotto dall'art. 14 della legge 45/2001, il giudice deve, anche d'ufficio, accertare l'avvenuta redazione del verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione entro il termine previsto di 180 giorni da quello in cui fu manifestata la volontà di collaborare. Tale accertamento è indispensabile ai fini della concessione delle attenuanti conseguenti alla collaborazione, le quali, tuttavia, possono essere applicate anche se la collaborazione si sia manifestata nel corso del dibattimento. In questo caso, la redazione del verbale illustrativo seguirà, e non precederà, la collaborazione, ma, occorre sempre rispettare il termine (34) dei 180 giorni.

Inoltre la nuova legge consente alla parte chiamata in causa dal pentito di verificare se e quando l'accusa nei suoi confronti sia comparsa nelle dichiarazioni che il collaborante ha rilasciato in fase di indagini preliminare. Questo controllo, ovviamente, viene effettuato dal giudice, che è organo terzo del processo: egli, nel caso debba essere esaminato un collaboratore come testimone o imputato in un procedimento commesso, ovvero di un reato collegato a quello per il quale si procede, dispone (art. 16sexies) su richiesta di parte, l'acquisizione al fascicolo del pubblico ministero del verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione, limitatamente alle parti che concernono la responsabilità degli imputati nel processo sottoposto alla sua cognizione.

Sempre a richiesta di parte, è disposta l'acquisizione, per estratto, di copia del registro tenuto dal direttore del carcere, registro relativo ai colloqui investigativi, nonché di copia, sempre per estratto, del registro di cui al comma 3 art. 18bis dell'ordinamento penitenziario.

Lo scopo è il medesimo: consentire il controllo dibattimentale della genesi della collaborazione e verificare se il collaboratore possa essere stato condizionato da contatti sospetti, avuti prima della redazione del verbale illustrativo.

Altra acquisizione che avviene, ad opera del giudice, su richiesta di parte è quella relativa all'eventuale provvedimento con il quale è stato aumentato l'assegno di mantenimento, nonché quello contenente l'indicazione delle spese sostenute per le persone sottoposte a speciale programma di protezione.

La nuova legge ristringe il potere dell'organo giudicante di assumere decisioni in ordine allo status libertatis del collaboratore, questo non nel senso che egli incontri limitazioni prima sconosciute nella decisione sull'an, ma nel senso che ora gli è assegnato un iter obbligato per giungere correttamente alla decisione stessa. Infatti, l'art. 16octies prevede che, per i collaboratori di giustizia, la revoca della custodia cautelare o la sua sostituzione, possa essere disposta dal giudice solo dopo che abbia sentito il procuratore nazionale antimafia (se si tratta di reati di mafia) o il procuratore generale presso la corte d'appello competente (per i reati terroristici) in ordine alla eventuale sussistenza di elementi dai quali sia desumibile l'attualità di collegamenti con la criminalità mafioso-camorristica o politico-eversiva. Ma questo non è sufficiente, poiché il giudice è tenuto ad accertare che il collaboratore abbia rispettato le prescrizioni contenute all'art. 12 della legge 82/91.

La legge prevede che i benefici penitenziari della liberazione condizionale, dei permessi premio e delle misure alternative al carcere possano essere concessi dalla magistratura o dal tribunale di sorveglianza solo su proposta del procuratore generale, se il soggetto ha prestato collaborazione con riferimento a reati terroristici, o dal procuratore nazionale antimafia, se la collaborazione è stata fornita con riferimento a reati di criminalità organizzata di tipo mafioso. Nel caso in cui la proposta non provenga da tali organi, l'autorità giudiziaria competente a decidere è comunque tenuto ad acquisirne il parere (35). Il tribunale o il magistrato di sorveglianza, acquisiti proposta o parere del procuratore generale presso la corte d'appello o del procuratore nazionale antimafia, se ritengono che i soggetti abbiano tenuto condotta di collaborazione cui la legge ricollega la concessione delle relative attenuanti e se ritengono sussistenti i presupposti per l'applicazione dei benefici penitenziari sopra ricordati, possono adottare i relativi provvedimenti, anche in deroga alle disposizioni circa i limiti di pena previsti per tali istituti. Tuttavia la deroga può trovare applicazione solo se è stato redatto, nel rispetto del termine, il verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione e solo a condizione che il condannato abbia scontato un quarto della pena (36) (o 10 anni se ergastolano). Ma il comma quarto dell'art. 16nonies prevede altri due ulteriori requisiti: il ravvedimento del condannato e l'assenza di elementi che facciano supporre la permanenza di collegamenti con la criminalità organizzata o con quella eversiva.

L'autorità giudiziaria di sorveglianza, poi, è tenuta ad una motivazione particolarmente dettagliata ed argomentata nel caso in cui il procuratore generale presso la corte d'appello o il procuratore nazionale antimafia abbiano espresso parere sfavorevole alla concessione dei benefici.

Nel caso di richiesta di revisione di sentenza emessa nei confronti di collaboratori di giustizia (art. 16septies), il tribunale o il magistrato di sorveglianza devono essere immediatamente avvisati da parte del procuratore generale perché possano assumere eventuali provvedimenti di modifica o revoca (37) dei già concessi benefici penitenziari (art. 16nonies, comma 7).

La commissione centrale per la definizione e applicazione delle speciali misure di protezione

L'articolo 10 della legge 82/91, modificato dall'articolo 3 della legge 45/2001 è interamente dedicato alla disciplina della commissione centrale (38). Quest'ultima, come abbiamo già detto, è nominata con decreto del ministro dell'interno, di concerto con quello della giustizia e sentiti i ministri interessati. Il comma 2bis ne indica la composizione: due magistrati e cinque altri membri, scelti tra funzionari ed ufficiali della polizia di stato, dei carabinieri e della guardia di finanza, mentre la presidenza è affidata ad un sottosegretario di Stato all'interno.

Come si vede, non è precisato né per i magistrati né per gli altri componenti il grado o l'anzianità; l'unica indicazione che la legge fornisce è quella consistente del fatto che essi devono essere scelti, "preferibilmente", tra coloro che abbiano maturato specifiche esperienze nel settore della criminalità organizzata, di matrice mafiosa o eversiva, e che siano in possesso di cognizioni relative alle attuali tendenze di questa. Ma la legge prevede poi anche un requisito in negativo, in quanto i membri della commissione non devono essere addetti ad uffici che svolgono attività di investigazione, di indagine preliminare sui fatti o procedimenti relativi alla criminalità organizzata di tipo mafioso o terroristico-eversivo.

La commissione delibera a maggioranza dei suoi componenti (dei quali devono essere presenti almeno cinque e tra questi uno dei due magistrati), in caso di parità prevale il voto del presidente (39).

Non è previsto un termine entro il quale la commissione centrale debba assumere le sue decisioni, ma se è stata avanzata proposta per l'ammissione al piano provvisorio di protezione, la commissione è tenuta a deliberare senza formalità, e comunque non oltre la prima seduta successiva alla richiesta, dopo aver acquisito, se necessario, informazioni da o tramite il servizio centrale di protezione (40).

Non è codificata la possibilità di astensione per i componenti della commissione, è però prevista una causa di incompatibilità (non attinente all'attività della commissione, ma a quella esterna dei suoi membri), dal momento che il comma 2octies stabilisce che i magistrati che facciano o abbiano fatto parte della commissione non possano poi esercitare funzioni giudicanti in procedimenti cui partecipino, a qualsiasi titolo, soggetti nei cui confronti la commissione, con il loro contributo, ha deliberato sull'applicazione della misura di protezione.

Il compito (41) della commissione è quello di deliberare l'ammissione dei collaboratori e dei testimoni di giustizia alle speciali misure, nonché il contenuto e la durata delle stesse. Per quanto riguarda i testimoni di giustizia, le misure deliberate devono garantire un tenore di vita non inferiore a quello tenuto prima dell'ammissione alle misure, le quali peraltro dovranno essere mantenute fino alla effettiva cessazione del rischio.

La commissione ha un vasto potere istruttorio (42): innanzitutto può acquisire notizie sulle misure di protezione e tutela già adottate o comunque concretamente già adottabili da parte dell'autorità di pubblica sicurezza e da parte dell'amministrazione penitenziaria, questo al fine di stabilire se sia effettivamente necessario applicare taluna delle misure di sua competenza e, in caso positivo, per individuare la più idonea. A tale scopo, la commissione può anche acquisire ogni ulteriore elemento occorrente per definire la gravità e l'attualità del pericolo in relazione alle caratteristiche della collaborazione prestata.

Esaurita questa eventuale fase ricognitiva, la commissione può in base ai suoi poteri convocare ed ascoltare le autorità che hanno avanzato la proposta di ammissione (il procuratore della Repubblica e il capo della polizia-direttore generale della pubblica sicurezza); tale potere è finalizzato, ancora una volta, a consentire alla commissione di valutare la necessità delle misure richieste. Così a tal fine, essa può utilizzare gli atti trasmessi dall'autorità giudiziaria ai sensi dell'articolo 118 c.p.p. (copie di atti di procedimenti ed informazioni scritte sul loro contenuto).

La commissione può poi procedere alla audizione di quei soggetti istituzionali che hanno espresso parere sull'opportunità o meno dell'applicazione delle speciali misure di protezione: il procuratore nazionale antimafia, il procuratore generale presso la corte d'appello e il procuratore della Repubblica.

Questa impegnativa attività di istruttoria non sarà svolta direttamente dalla commissione, la quale, per espressa previsione di legge, può delegarla all'ufficio per il coordinamento e la pianificazione delle forze di polizia (cui sono affidati anche compiti di segreteria della commissione stessa) ed al servizio centrale di protezione. Eccezionalmente a funzione di organo istruttore della commissione anche il suo presidente, il quale ha potere di richiedere il parere del procuratore nazionale antimafia o di quello generale presso la corte d'appello, nell'ipotesi in cui la commissione ritenga che la proposta sarebbe dovuta essere formulata dal competente procuratore della Repubblica d'intesa con una di tali autorità o dopo aver sentito il loro parere, e questo non è avvenuto.

Esperita l'attività di raccolta dei dati necessari alla decisione, la commissione passa al momento deliberativo (43). La legge su questo punto dà poche indicazioni, limitandosi a precisare che se la commissione decide di adottare il programma speciale di protezione, questo dovrà essere modulato secondo criteri che tengano conto della situazione in concreto e potrà comprendere, oltre alle misure di protezione, misure di assistenza economica, di assistenza personale ed infine misure volte a favorire il reinserimento sociale.

Gli atti della commissione, dalla proposta di cui all'articolo 11, a tutti gli atti o documenti comunque ad essa pervenuti, fino agli atti ed ai provvedimenti della commissione stessa, sono coperti da segreto d'ufficio ai sensi del comma 2ter dell'articolo 10.

La commissione non deve indicare un termine entro il quale l'ammissione alle speciali misure di protezione dovrà essere sottoposta a verifica, ma è la legge a prevederlo nel lasso temporale maggiore di cinque anni e comunque non inferiore ad un anno. Tuttavia è sempre possibile che la commissione proceda (articolo 13quater) alla revoca delle speciali misure di protezione o alla loro modifica in relazione all'attualità del pericolo, alla sua gravità, alla idoneità delle misure adottate, nonché in relazione alla condotta del collaboratore.

L'articolo 5 del regolamento di esecuzione (D.M. 687/94) prevede, come già detto, che prima della seduta nella quale si esaminerà l'opportunità di procedere alla revoca o alla modifica delle misure, la commissione deve acquisire il parere dell' autorità che ha formulato la proposta. Inoltre è prescritto, sempre nell'appena citato regolamento, che nella valutazione sull'attualità del pericolo, occorre valutare il tempo trascorso dall'inizio della collaborazione, oltre che della fase e del grado in cui si trovavano i procedimenti penali nei quali le dichiarazioni collaborative sono state rese. Anche l'avvenuto cambiamento di generalità (che deve avvenire ai sensi del decreto legislativo 29-3-1993, n. 119) può essere valutato ai fini della modifica o della revoca. Per quanto attiene alla condotta delle persone sottoposte a protezione, già il regolamento di esecuzione prevedeva e la legge 45/2001 ribadisce, che il mancato rispetto degli impegni assunti ai sensi dell'articolo 12 della legge 82/91, possa essere valutato ai fini della revoca o della modifica delle misure, quando la commissione centrale ritenga che a causa di tali comportamenti non sia più possibile assicurare misure di protezione adeguate, ovvero esse appaiono superflue.

I commi 2quinquies e 2sexies dell'articolo 10 della legge 82/91, come modificato dall'art. 3 della legge 45/2001, per motivi di efficienza del sistema e di tutela della incolumità delle persone la cui esposizione al rischio è già stata delibata, prevedono che i provvedimenti con i quali le speciali misure, anche se urgenti o provvisorie, sono state concesse, non possono essere sospesi in sede giurisdizionale. Al contrario, i provvedimenti con i quali esse sono state negate, modificate o revocate, sono soggetti a sospensione per un periodo di tempo non superiore a sei mesi.

Per quanto riguarda l'assistenza economica da prestare ai collaboratori di giustizia, la commissione può integrare, con provvedimento motivato, l'assegno di mantenimento.

La commissione infine svolge un compito consultivo, dal momento che l'articolo 17bis prevede che essa sia sentita in relazione all'emanazione del regolamento nel quale saranno precisati i contenuti e le modalità di attuazione delle speciali misure di protezione, nonché i criteri che la stessa commissione dovrà applicare nella fase istruttoria e per la formulazione e attuazione delle misure stesse.

Il sottosegretario che presiede la commissione ha propri poteri: partecipa alle riunioni ed alle deliberazioni della commissione, all'interno della quale ha un ruolo di preminenza, tanto che il suo voto in caso di parità vale doppio; solo a lui compete disporre la prosecuzione dell'applicazione del piano provvisorio di protezione oltre i 180 giorni per il tempo strettamente necessario per consentire l'esame della proposta; infine è legittimato a chiedere al procuratore nazionale antimafia o al procuratore generale presso la corte d'appello di esprimere parere sulle proposte avanzate dal procuratore della Repubblica, quando ritenga che quest'ultimo avesse dovuto agire d'intesa con le altre autorità giudiziarie competenti.

Il servizio centrale di protezione

L'art. 14 della legge 82/91, come modificato dall'art. 9 della legge 45/2001 è interamente dedicato al servizio centrale. Il servizio centrale di protezione è istituito nell'ambito del dipartimento di pubblica sicurezza con decreto del ministro dell'interno di concerto con quello del tesoro, bilancio e programmazione economica (ora ministero dell'economia e delle finanze). Si tratta di una tipica struttura "interforze" composta da personale della polizia di Stato, dei carabinieri e della guardia di finanza; in essa possono prestare servizio anche persone appartenenti all'amministrazione civile del Ministero dell'interno, nonché funzionari distaccati da altre amministrazioni.

Il servizio centrale di protezione è l'organo esecutivo (44), operativo e consultivo della commissione centrale. Esso svolge una funzione di "schermo protettivo" del soggetto tutelato e funge da "filtro" tra le amministrazioni interessate e il collaboratore di giustizia allo scopo di garantirne la sicurezza (45). Il servizio mantiene stretti rapporti anche con le autorità giudiziarie, con l'amministrazione penitenziaria, con le autorità di pubblica di sicurezza, oltre che con i vari organi chiamati a garantire l'assistenza legale e socio-sanitarie delle persone tutelate.

Il servizio centrale di protezione è l'organo preposto a dare attuazione allo speciale programma di protezione: provvede alla tutela, all'assistenza e a tutte le incombenze concrete delle persone sottoposte alla protezione.

Summa divisio è quella tra la sezione per i collaboratori e quella per i testimoni di giustizia, introdotta dalla legge n. 45 del 2001 ed entrambe le sezioni hanno personale e mezzi autonomi. Secondo Laudati (46) "tale strutturazione realizza a pieno l'idea di rafforzare la protezione ai testimoni e di evitare, anche sotto il profilo organizzativo, una commissione con gli imputati collaboratori, ma soprattutto si adegua alla normativa europea che, sin dal 1996, aveva indicato una strategia da doppio binario per la protezione e l'assistenza dei testimoni". Si è data così una veste normativa ad una separazione già attuata, di fatto, dal servizio centrale di protezione a partire dal 1998 (47).

Il servizio si articola in una struttura centralizzata con sede a Roma ed in altre strutture diffuse sul territorio: i nuclei operativi (48) (NOP), ai quali è demandato il compito di tenere fisicamente i rapporti con i collaboratori ed i testimoni di giustizia. A tali unità del servizio è affidato il compito, quindi, di operare a più stretto contatto con i collaboratori o testimoni di giustizia, assicurando, con una più funzionale presenza nelle aree di protezione, un supporto più diretto e immediato alle necessità connesse all'attuazione delle misure assistenziali e tutorie.

Mentre i compiti di vigilanza e sicurezza in loco dei soggetti sottoposti a protezione, come gli accompagnamenti e le scorte per gli impegni giudiziari, vengono svolti dagli organi di polizia territoriali.

I funzionari di tali strutture periferiche sono gli unici ad avere contatti diretti con i collaboratori o testimoni di giustizia, beneficiari di programma di protezione. Questi ultimi, tuttavia, non conoscono neppure le generalità delle persone che li "amministrano", i NOP appunto, in quanto noti solo al servizio centrale, organo cui il collaboratore o il testimone non può avere accesso diretto. Pertanto, qualsiasi arbitrio, omissione, prevaricazione eventualmente riferibile ad un appartenente ai nuclei operativi, può restare in pratica non solo impunita ma anche ignota. L'operato dei NOP è sottoposto unicamente al controllo interno dei loro superiori, non è dato conoscere altro in merito alla composizione e alla competenza di essi, per ragioni di sicurezza.

Il personale del servizio di protezione opera attenendosi al cosiddetto "libro delle regole" delle protezione (o "decalogo" per gli addetti al lavoro), una sorta di compendio delle disposizioni desunte dalla normativa o dall'esperienza degli operatori (49).

Posto al vaglio della commissione centrale e divenuto operativo nel secondo semestre del 1997, questo corpus di regole, il cui contenuto è segreto, mira a disciplinare nel dettaglio il rapporto tra le persone protette da una parte e il servizio centrale di protezione dall'altra. L'intento è quello di rendere tale rapporto il più chiaro e trasparente possibile, fornendo agli operatori criteri omogenei di intervento ed eliminando possibili fonti di conflitto o disparità di trattamento.

La direzione dei NOP (50) è affidata a ufficiali superiori dei carabinieri o a funzionari di polizia di grado corrispondente, mentre alla guida del servizio centrale di protezione si alternano un dirigente superiore della polizia di Stato ed un generale dell'Arma.

Come abbiamo già accennato, sono gli operatori dei nuclei operativi di protezione coloro che quotidianamente si confrontano direttamente con i vari problemi delle persone sottoposte a protezione. La difficile opera di integrazione, legata all'improvviso cambiamento di città, di regione e di abitudini di vita della persona sotto tutela, è infatti demandata al personale dei NOP. Spetta a questi ultimi, che generalmente utilizzano un'identità di copertura, porre rimedio o quantomeno tentare di dare soluzione ai problemi che si verificano. Essi devono essere in grado di affrontare una serie di emergenze (abitative, scolastiche, amministrative, sanitarie, lavorative, psicologiche) legate all'attuazione dello speciale programma di protezione, senza compromettere le esigenze di tutela e di sicurezza. E nello svolgere questa delicata attività devono però anche tenere conto della variegata composizione della popolazione protetta: i problemi del testimone, del collaboratore proveniente dalla criminalità organizzata, e dei rispettivi familiari hanno caratteristiche differenti e richiedono quindi metodi di approccio differenti.

Gli operatori dei NOP svolgono, poi, anche un altro compito: sulla base dello loro informative, inviate agli uffici centrali del servizio centrale di protezione, vengono avviate le procedure per valutare e sanzionare le infrazioni del collaboratore di giustizia al "codice comportamentale" che racchiude l'insieme degli obblighi cui lo stesso deve attenersi. Le segnalazioni di comportamenti scorretti vengono inoltrate dal servizio centrale di protezione alla commissione centrale e all'autorità giudiziaria che ha formulato la proposta e possono portare alla revoca del programma di protezione (51).

L'articolo 9, nel modificare l'art. 14 della legge 82/91, ne abolisce il comma secondo, che regolamentava l'ipotesi, ormai anacronistica poiché non più attuabile, in cui la proposta di ammissione al programma speciale di protezione fosse stata avanzata dall'alto commissariato per il coordinamento della lotta contro la delinquenza di tipo mafioso.

La seconda parte dell'art. 14 contiene gli elementi di novità introdotti dalla legge 45/2001: in conseguenza della limitazione della competenza del servizio centrale di protezione alla sola gestione del programma speciale di protezione, è prevista l'instaurazione di continuativi rapporti tra il capo della polizia e le autorità periferiche di pubblica sicurezza. A queste ultime, d'altra parte, compete in genere nel nuovo sistema la concreta attuazione delle misure tutorie, diverse dallo speciale programma di protezione.

Viene a tal proposito esplicitamente attribuita al capo della polizia una funzione di coordinamento tra prefetti ed in genere tra "autorità di sicurezza", che devono strettamente collaborare nell'attuazione dei vari tipi di misure di protezione che verranno previste nelle norme secondarie cui rimanda l'art. 17bis. In realtà nel disegno del legislatore dovrebbero svolgere un ruolo fondamentale nella gestione in loco delle misure tutorie minori. La determinazione di tali misure, ai sensi dell'art. 14, compete al prefetto del luogo di residenza attuale del collaboratore.

Come è noto, in base al comma 2 dell'art. 43 del codice civile, "la residenza è il luogo in cui la persona ha la dimora abituale", ma è del tutto evidente che i collaboratori di giustizia sottoposti a protezione non saranno liberi di decidere dove stabilire la propria residenza. Dunque in genere non sarà un atto di volontà del soggetto da sottoporre a protezione a consentire l'individuazione del prefetto territorialmente competente. Di fatto succederà il contrario: verranno prima individuate le strutture tutorie ritenute maggiormente adatte ad espletare la funzione di protezione nei confronti del pentito e, in base al risultato di tale ricerca, verrà stabilita la nuova residenza e di conseguenza il prefetto competente.

Mentre per quanto riguarda il domicilio, questo è stabilito, per il collaboratore ammesso al programma, a Roma.

3. La procedura di ammissione al programma di protezione

È l'articolo 4 della legge 45/2001, che sostituisce integralmente l'art. 11 d.l. 8/91 a disciplinare la procedura (52) di ammissione alle misure di protezione.

La commissione centrale delibera su proposta del procuratore della Repubblica il cui ufficio procede per i fati oggetto delle dichiarazioni del collaboratore, o del Capo della polizia-direttore generale della pubblica sicurezza previo parere del procuratore della Repubblica. È stata completamente abolita la possibilità per il capo della polizia di adottare misure urgenti di protezione senza attendere l'intervento della commissione centrale (53).

Dispone poi l'art. 4 che, nel caso in cui l'attività di indagine presupponga o abbia in prospettiva la necessità di un coordinamento investigativo, la proposta deve essere formulata di intesa con il procuratore generale presso le corti di appello competenti (in ipotesi di indagini su organizzazioni o episodi di stampo terroristico-eversivi), ovvero d'intesa con il procuratore nazionale antimafia (in caso di indagine su organizzazioni o episodi di stampo mafioso-camorristico). È prevedibile e auspicabile che, per le collaborazioni di maggior spessore (che saranno poi quelle che daranno accesso al programma speciale di protezione), sarà quasi sempre necessario attivare il coordinamento investigativo, in quanto appare davvero improbabile ipotizzare che le vicende sulle quali il collaboratore intenda offrire il suo contributo conoscitivo, siano tutte riferibili al ristretto ambito territoriale di competenza di una singola procura distrettuale o, ancor meno, di una singola procura della Repubblica.

Diversa dalla proposta avanzata (54) d'intesa con il procuratore generale presso la corte d'appello o di proposta congiunta comunicata al procuratore nazionale antimafia, è l'ipotesi in cui i proponenti intendano comunque chiedere il parere dell'uno o dell'altro, nel caso in cui ritengano che i suddetti organi siano in possesso di ulteriori informazioni che possano rivelarsi utili o necessarie per la formulazione della proposta di ammissione del collaborante alle misure di protezione e quindi per una più adeguata e idonea decisione da parte della commissione. È ovvio che, in ragione delle funzioni svolte dalle due procure sovraordinate, le ulteriori notizie delle quali esse potrebbero essere in possesso dovrebbero derivare da una pregressa attività di coordinamento. L'art. 4 precisa inoltre che la stessa commissione, anche tramite chi la presiede, mantiene un potere autonomo di integrazione nella raccolta delle notizie utili ai fini della propria decisione. Si ricorda a proposito che, come stabilito dall'art. 3 della legge 45/2001, la commissione si avvale, per la necessaria istruttoria delle pratiche di sua competenza, dell'ufficio per il coordinamento e la pianificazione delle forze di polizia e del servizio centrale di protezione. Ma vi è di più: la nuova legge prevede esplicitamente che sempre la commissione possa di propria iniziativa, richiedere ai procuratori generali e al procuratore nazionale antimafia di esprimere parere sulle proposte avanzate dal procuratore della Repubblica. La norma precisa che, se è stato violato l'obbligo della previa richiesta di parere da parte di queste ultime autorità, il procuratore generale presso la corte d'appello ed il procuratore nazionale antimafia devono informare, per l'avvio dell'azione disciplinare, il procuratore presso la corte di cassazione.

Inoltre, l'art. 4 contiene una precisazione che appare alquanto pleonastica: prevede infatti la norma che, tanto i procuratori generali, quanto il procuratore nazionale antimafia, prima di fornire i pareri ad essi richiesti e, comunque, prima di esprimere le loro determinazioni in ordine alle richieste da avanzare congiuntamente ai procuratori della repubblica o ai procuratori distrettuali, debbano acquisire informazioni ed, eventualmente, atti presso gli altri procuratori che siano interessati al contenuto delle dichiarazioni collaborative. In realtà, tale acquisizione di notizie presso gli organi inquirenti interessati è un momento essenziale di quella attività di coordinamento e di impulso che è compito specifico dei due organi giudiziari sopra indicati. Viene quindi ribadito un principio già operativo e consolidato nel nostro ordinamento, precisazione che può apparire superflua o ridondante.

Secondo Fumo (55), la commissione è del tutto libera, nel momento dell'accoglimento o del rigetto della proposta di ammissione, di adottare le misure che, in concreto, ritenga adeguate, non dovendo rimanere vincolata alle richieste del proponente. Essa dunque potrà deliberare in melius rispetto a quanto richiesto (ad esempio, adottando il programma in luogo delle semplici misure speciali, in ipotesi, richieste), ovvero in peius (nel caso contrario).

Sulla proposta di ammissione alle speciali misure di protezione, la commissione centrale delibera a maggioranza dei suoi componenti, purché siano presenti alla seduta almeno cinque di questi e in caso di parità prevale il voto del presidente. Questa disciplina non è innovativa rispetto a quanto contenuto nell'art. 1, 4º comma del D.M. 687/1994, l'unica variante rispetto ad esso è nella soppressione della norma che prevedeva tra i cinque componenti della commissione per la validità della seduta almeno uno dei due magistrati.

Il 1º comma dell'art. 11 della legge 82/91 prevede che, tanto nella proposta di ammissione alle misure di protezione, quanto nei pareri eventualmente richiesti ed espressi, devono essere indicate con chiarezza le caratteristiche della collaborazione e devono essere attestate e illustrate la sua attendibilità, novità e completezza, che la rendano utile per il procedimento, o i procedimenti, in corso ed, eventualmente, per le investigazioni da avviare. Inoltre deve essere adeguatamente chiarito in cosa consista in concreto il pericolo, che deve presentare le caratteristiche dell'attualità e della pericolosità, nel quale il dichiarante si è ritrovato o si ritroverà in conseguenza della collaborazione prestata. E' previsto anche l'obbligo, per il proponente di fare presenti le eventuali misure di tutela in atto e di chiarire per quale ragione tali misure si ritengano inadeguate.

Alla proposta va allegata la dichiarazione con la quale la persona da ammettere alle speciali misure di protezione attesta in maniera completa il proprio stato civile (di famiglia e patrimoniale), gli obblighi sussistenti a suo carico e i procedimenti penali, civili e amministrativi pendenti oltre che quant'altro previsto dall'art. 12, 1º comma del d.l. 8/91 (titoli di studio e professionali, autorizzazioni, concessioni, licenze e ogni altro titolo abilitativo di cui sia titolare).

La proposta contiene anche l'indicazione che il soggetto proposto ha redatto o sta redigendo il verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione; nel caso in cui il verbale non sia stato ancora redatto al momento della proposta, la comunicazione della avvenuta redazione deve poi essere fatta pervenire alla commissione.

L'adozione di provvedimenti provvisori è disciplinata dal nuovo art. 13, 1º comma che trasferisce la competenza dall'autorità giudiziaria e dal capo della polizia all'apposita commissione di cui all'art. 10, 2º comma con il venir meno delle possibilità di disporre a vantaggio del collaboratore la sua custodia in luoghi diversi dagli istituti penitenziari. Il piano provvisorio di protezione deve essere adottato dalla commissione quando risultano situazioni di particolare gravità entro la prima seduta successiva alla richiesta ed essa deve avvalersi, per le informazioni del caso, del servizio centrale di protezione.

Abbiamo detto che l'art. 11 della legge n. 82/91 è stato modificato dalla legge n. 45/2001 e abbiamo descritto l'attuale iter d'ammissione alle misure di protezione e al programma di protezione. Vediamo adesso qual era la procedura di ammissione a tali misure nella formulazione legislativa del 1991, per evidenziare le modifiche apportate dal nuovo dettato normativo. Innanzitutto differenti erano le autorità legittimate a promuovere e ad adottare le misure di tutela, diverse dallo speciale programma di protezione, individuate dall'art. 10, 1º comma, nell'Alto Commissario per la lotta contro la delinquenza di tipo mafioso, nell'autorità di pubblica sicurezza e, in caso di persona detenuta, nel Ministero di grazia e giustizia-Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria.

In seguito all'emanazione del d.l. n. 306/92, convertito nella legge n. 356/92, l'ufficio dell'Alto Commissario è stato disattivato e i suoi poteri sono stati demandati al Capo della polizia-direttore generale della pubblica sicurezza. Tali autorità potevano assumere in via autonoma tutte le iniziative necessarie per assicurare protezione ed assistenza al collaboratore.

Per quanto riguarda le misure disposte in via autonoma disposte dall'autorità provinciale di pubblica sicurezza, il potere di impulso era riconosciuto in capo, sia all'autorità giudiziaria titolare dell'inchiesta in cui rileva la collaborazione, sia a qualsiasi ufficio di polizia giudiziaria operativo nell'ambito provinciale, impegnato in indagini con l'ausilio del collaboratore.

Allorché, invece, la situazione avesse evidenziato la necessità di un provvedimento "ordinario" del Capo della polizia-Direttore generale della pubblica sicurezza, la facoltà di iniziativa veniva suddivisa da D'Amico (56) in "interna" (che a sua volta si contraddistingue in autonoma ed eteronoma) ed "esterna".

L'ipotesi definita come "interna autonoma" si sarebbe verificata quando l'organo richiedente la misura tutoria fosse stata una struttura inserita organicamente nell'amministrazione della pubblica sicurezza (ad esempio un ufficio della polizia di Stato o della direzione investigativa antimafia). Mentre l'altra ipotesi, definita "interna eteronoma" si sarebbe avuta nel caso in cui un ufficio esterno alla strutturazione gerarchico-funzionale in senso stretto del sistema dell'amministrazione della pubblica sicurezza (ossia un comando dell'arma dei carabinieri), fosse divenuto proponente di misure di protezione nei confronti di un soggetto collaboratore della giustizia. Infine, l'ultima fattispecie, quella esterna, si realizzava e si realizza tuttora, allorché il potere di impulso era esercitato dall'autorità giudiziaria, legittimato era qualsiasi magistrato, appartenente ad un ufficio inquirente, titolare di un'inchiesta in cui rilevi la collaborazione di un soggetto.

Mentre, per quanto concerne i soggetti legittimati a richiedere l'attuazione del programma speciale di protezione, l'art. 11 del decreto legge n. 8/91 li individuava nel Prefetto e nell'Alto Commissario per la lotta alla delinquenza mafiosa. In seguito alla conversione in legge n. 82/91, il procuratore della Repubblica, che anteriormente svolgeva solo funzioni consultive, è divenuto anch'esso autorità proponente, anzi nell'architettura della norma diventa il protagonista del procedimento di protezione: infatti, anche quando a inoltrare la domanda erano le altre due autorità, egli aveva (ed ha ancora) il potere-dovere di esprimere un parere sulla proposta.

Come abbiamo già ricordato, dopo l'emanazione della legge 356/92 l'Alto Commissario è stato sostituito dal Ministero dell'interno, il quale poteva delegare le sue funzioni nei confronti dei prefetti, del direttore della D.I.A. e di altri organi e uffici della pubblica sicurezza.

Comunque già nel 1991 era il procuratore della Repubblica il titolare principale del potere di impulso del procedimento di ammissione allo speciale programma di protezione. La ratio legis va ricercata nella maggiore ponderazione delle istanze, conseguente alla necessaria veicolazione attraverso il vertice della procura della Repubblica.

4. L'ammissione alle speciali misure di protezione e il "piano provvisorio"

Prima di pronunciarsi sulla proposta di ammissione, la commissione può svolgere un'attività istruttoria (57) attraverso l'acquisizione di atti, indicazioni e informazioni da organi amministrativi e giudiziari nel rispetto del principio di cooperazione istituzionale (art. 13, 2º e 3º comma del d.l. 15/1/1991, n.8).

In particolare la commissione può richiedere il parere del procuratore nazionale antimafia o del procuratore generale sia quando lo ritenga utile a fini istruttori sia quando rilevi che la proposta doveva essere formulata d'intesa con altri uffici della procura e che ciò non è stato fatto. Come abbiamo già visto, il parere può essere richiesto spontaneamente dal procuratore della Repubblica o dal Capo della polizia anche prima della formulazione della proposta.

Com'è noto, la commissione delibera a maggioranza dei suoi componenti (purchè siano presenti alla seduta almeno cinque di questi). Se accoglie la proposta, la commissione individua anche il contenuto delle speciali misure o dello speciale programma di protezione (art. 13, 1º e 2º comma della legge n. 82/91).

Tuttavia, in alcuni casi di particolare gravità e urgenza, la commissione centrale o il Capo della polizia, anche in assenza della proposta e in vista di questa, possono rispettivamente disporre un piano provvisorio (58) di protezione e autorizzare l'autorità provinciale di pubblica sicurezza ad adottare speciali misure urgenti di tutela rafforzata (art. 13, commi 1 e 4).

Su richiesta del procuratore della Repubblica o del Capo della polizia, la commissione può adottare un piano provvisorio di protezione quando ricorrano situazioni di particolari gravità emergenti dalle notizie contenute nella richiesta stessa e dalle informazioni eventualmente acquisite. La richiesta va corredata da una pur sommaria enunciazione delle ragioni dalle quali dedurre l'importanza del contributo offerto dalla collaborazione, oltre che l'attualità e la gravità del pericolo. La richiesta deve quindi avere gli stessi contenuti della successiva proposta, anche se esposti con maggiore sinteticità.

Il piano provvisorio è adottato senza formalità nella prima seduta della commissione successiva alla richiesta. Salva la possibilità di una motivata e brevissima proroga, esso cessa di avere effetto se, decorsi 180 giorni, la proposta di ammissione non è stata trasmessa e la commissione, non ha deliberato, secondo le forme ordinarie, l'applicazione delle speciali misure di protezione.

Mentre su richiesta dell'autorità provinciale di pubblica sicurezza (nella specie, il prefetto del luogo di residenza del collaboratore o del testimone), il Capo della polizia può autorizzare quest'ultima a utilizzare specifici stanziamenti per l'adozione di misure di tutela rafforzata.

Il provvedimento è adottato in situazioni di eccezionale urgenza (come ad esempio quella rappresentata dall'indispensabile trasferimento del collaboratore o del testimone dal suo luogo di residenza) che non consentono il tempestivo intervento della commissione. Il provvedimento cessa di avere efficacia quando la commissione si pronuncia sul piano provvisorio di protezione contestualmente richiesto dallo stesso Capo della polizia o dal procuratore della Repubblica.

4.1. I contenuti delle speciali misure e del programma di protezione

La legge 45 del 2001 ha di fatto abrogato l'istituto delle "misure urgenti" e le ha sostituite con il "piano provvisorio di protezione" adottato dalla commissione centrale in casi di particolare gravità segnalati dall'autorità proponente. Il nuovo sistema stabilisce quattro diverse forme di protezione: le misure urgenti adottate dall'autorità provinciale di pubblica sicurezza, il piano provvisorio di protezione, le "speciali misure di protezione" ed infine il programma speciale di protezione.

Passiamole in rassegna:

  1. le misure di eccezionale urgenza vengono adottate in situazioni particolarmente gravi che non consentono di attendere la decisione della commissione centrale sulla richiesta di un piano provvisorio di protezione. Come abbiamo già detto, in tali casi il Capo della polizia autorizza l'autorità di pubblica sicurezza ad avvalersi degli appositi stanziamenti previsti per adottare le misure ritenute necessarie. Queste hanno una durata limitata: la legge impone, infatti, alla commissione centrale di deliberare sulle proposte di piano provvisorio di protezione entro la prima seduta successiva alla richiesta e senza formalità.
  2. gravità su richiesta dell'autorità proponente. Il piano ha una durata limitata: 180 giorni, eventualmente prorogabili per il tempo necessario all'esame, da parte della commissione, della proposta di speciali misure di protezione. Secondo Alfonso (59) "pur essendo l'applicazione del piano provvisorio di protezione prevista Il piano provvisorio di protezione che sostituisce, in pratica, le misure urgenti che la normativa precedente affidava al Capo della polizia, viene adottato dalla commissione centrale in situazioni di particolare come una modalità di inserimento nel sistema di protezione riservata alle situazioni di pericolo di maggiore gravità, essa, così come già in passato era avvenuto con le misure urgenti di protezione, si è trasformata nella modalità ordinaria d'ingresso del collaboratore nel sistema di protezione". Secondo l'autore non poteva essere altrimenti dal momento che l'inizio della collaborazione di soggetti appartenenti alla criminalità organizzata e lo svolgimento delle connesse attività processuali, come ad esempio l'interrogatorio in carcere, vengono prontamente percepiti dalla popolazione carceraria o all'esterno, determinando nell'immediatezza una situazione di pericolo tale che non consente di attendere la formulazione della proposta del programma di protezione e la deliberazione della commissione, mentre si rende necessario un immediato trasferimento del soggetto in una località protetta.
  3. Le speciali misure di protezione vengono adottate dalla commissione centrale e determinate dal prefetto del luogo in cui risiede il destinatario della proposta, quando risultano inadeguate le misure ordinarie (60) di protezione. Le speciali misure di protezione sono un'innovazione introdotta dalla legge n. 45/2001. La commissione centrale può decidere quali interventi debbano essere adottati di volta in volta, in relazione ai singoli casi. Si tratta di uno strumento flessibile da applicare prevalentemente nel luogo d'origine della persona protetta o tramite un trasferimento a breve distanza, senza utilizzare mezzi di copertura dell'identità. Le speciali misure di protezione (61) possono consistere in linea di massima e ad esempio (62), in:
    1. misure di vigilanza e tutela da eseguire a cura degli organi di polizia territorialmente competenti;
    2. accorgimenti tecnici di sicurezza (si pensi a strumenti di videosorveglianza e di teleallarme);
    3. misure necessarie per i trasferimenti in comuni diversi da quelli di residenza;
    4. interventi contingenti finalizzati al reinserimento sociale;
    5. modalità particolari di custodia, di traduzione o piantonamento se si è in presenza di un collaboratore detenuto.
  4. Il programma speciale di protezione (63) viene adottato dalla commissione centrale quando anche le speciali misure di protezione appaiono inadeguate a fronteggiare la gravità e l'attualità del pericolo in cui versa il collaboratore o il testimone di giustizia. Il contenuto del programma speciale di protezione non differisce, nel complesso, da quello della disciplina preesistente e la sua esecuzione è affidata al Servizio centrale di protezione. Il programma è formulato secondo criteri che tengono specifico conto delle situazioni concrete e può prevedere misure aggiuntive rispetto alle speciali misure di protezione, come ad esempio:
    1. trasferimento delle persone non detenute in luoghi protetti (64);
    2. speciali modalità di tenuta della documentazione e delle comunicazioni al servizio informatico;
    3. cambiamento delle generalità (disciplinato dal D. Lgs. 29/3/1993, n. 119);
    4. altre misure straordinarie ritenute necessarie;
    5. misure idonee a favorire il reinserimento sociale del collaboratore e delle altre persone sottoposte a protezione;
    6. misure di assistenza personale ed economica.

Con la legge del 2001 viene introdotto il principio della graduazione delle misure di protezione, ancorata alla oggettiva situazione di pericolo. Infatti la scelta tra misure speciali di protezione e programma speciale di protezione non dipende dalla qualità o dalla rilevanza del contributo collaborativo, ma esclusivamente dell'oggettiva situazione di pericolo.

L'ingresso nell'area della protezione segna una netta restrizione rispetto alla normativa pregressa. Secondo Giordano e Tinebra (65) la nuova legge "da un lato amplia il ventaglio delle misure erogabili; dall'altro, restringe l'area dei beneficiari in relazione al tipo di reato". È previsto infatti che la collaborazione, come abbiamo già avuto modo di sottolineare, si debba riferire a delitti commessi per finalità di terrorismo o di eversione dell'ordine costituzionale, ovvero ricompresi fra quelli previsti dall'art. 51, comma 3bis del codice di procedura penale.

Anche in relazione alla protezione dei parenti o familiari, la nuova normativa apporta restrizioni, limitando l'estensione delle speciali misure a coloro che convivono stabilmente con i collaboratori e, solo in situazioni specifiche, ai non conviventi che risultino esposti a pericolo a causa delle relazioni intrattenute con i collaboratori stessi. Il solo rapporto di parentela, affinità o coniugio, in mancanza di stabile coabitazione o di una situazione di grave, attuale e concreto pericolo, non determina di per sé l'applicazione delle misure di protezione.

4.1.1. Assegno di mantenimento e assistenza legale

Tra le misure di assistenza economica (66) che possono essere previste nel programma di protezione rientrano in specie le spese per il mantenimento del soggetto protetto e quelle per la sua assistenza legale.

L'importo dell'assegno di mantenimento è quantificato in base a specifici criteri e può essere modificato annualmente in base alle variazioni dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati rilevati dall'ISTAT. Può essere poi aumentato, dalla commissione centrale, quando ricorrono particolari circostanze e dopo aver acquisito i pareri di chi ha formulato la proposta e del procuratore nazionale antimafia o del procuratore generale presso la corte d'appello.

Salvo che nei particolari casi in cui è previsto l'aumento dell'assegno di mantenimento, il suo importo e le integrazioni per le persone a carico prive di capacità lavorativa non può superare il quintuplo dell'assegno sociale di cui all'art. 3 commi 6 e 7 legge 8-8-1995, n. 335 ("Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare"). Questa previsione, enunciata nell'art. 13 comma 6 della legge n. 82/91, vuole evitare arbitri nella retribuzione dei collaboratori e punta a disperdere il sospetto, talvolta avanzato (67) che le forme di assistenza economiche inserite nel programma di protezione dipendano anche dal tipo di dichiarazioni rese.

Inoltre è opportuno precisare che, per garantire la completa trasparenza (68) nella gestione economica dei collaboratori e diradare il sospetto appena richiamato, il legislatore non si è limitato a dettare la previsione relativa all'importo dell'assegno di mantenimento, ma ha anche imposto al Ministro dell'interno di indicare nella sua Relazione (69) semestrale al Parlamento le spese sostenute per l'assistenza dei soggetti protetti e di specificare l'ammontare e le ragioni delle integrazioni degli assegni di mantenimento eventualmente intervenute, ai sensi dell'art. 13 comma 7 del d.l. n. 8/1991.

Sulle previsioni contenute nell'art. 13 comma 6 del d.l. n. 8/1991 sono state sollevate alcune perplessità. Innanzitutto è stato detto (70) che esse "penalizzano" i collaboratori con la famiglia più numerosa poiché la formulazione della norma non prevede la possibilità per la commissione di graduare l'importo dell'assegno di mantenimento sulla base dei componenti del nucleo familiare. Tale effetto penalizzante può essere superato se viene consentito alla commissione centrale di ricomprendere, tra i casi che legittimano l'integrazione dell'assegno, anche quello diretto ad assicurare un dignitoso tenore di vita ai collaboratori con nucleo familiare particolarmente numeroso.

Le modifiche introdotte dalla legge 13/2/2001, n. 45 hanno riguardato anche il tema delle spese per l'assistenza legale che, fino ad ora, hanno costituito la voce più consistente del bilancio destinato a finanziare la protezione e hanno raggiunto anche punte superiori al 40% di tale bilancio.

In base ad un decreto non pubblicato del 1994 (D.M. 5/10/1994), l'assistenza legale ai collaboratori doveva essere limitata a quei procedimenti per fatti commessi prima dell'ingresso del programma di protezione e le prestazioni coperte erano solo quelle relative alle spese del giudizio e all'onorario di un solo difensore. Alla liquidazione provvedeva il Servizio centrale di protezione secondo parametri definiti dalla commissione centrale e portati a preventiva conoscenza del collaboratore (71).

Coll'attuale assetto legislativo, a seguito dell'emanazione della legge n. 45/2001 e del testo unico delle disposizioni sulle spese di giustizia approvato con D.P.R. 30/5/2002, n. 115, la liquidazione (72) delle spese è ora effettuata dal giudice previo esame delle documentazioni e previo parere del Consiglio dell'ordine. Per la liquidazione, si applicano i valori medi della tariffa e si deve tenere conto della natura dell'impegno professionale, il quale deve essere misurato valutando il rapporto tra la posizione processuale dell'assistito e gli atti assunti in base ad essa. La nuova previsione consente di graduare i compensi in relazione all'impegno effettivo che, di volta in volta, viene richiesto al difensore. Infatti i collaboratori sono coinvolti in innumerevoli processi, ma solo in alcuni di essi assumono la qualità di imputati. Nella gran parte dei processi, invece, i collaboratori assumono la qualità di imputati di reati connessi o collegati e in essi si limitano perciò a rendere una "testimonianza assistita" su fatti che riguardano la responsabilità di altri. In tali ipotesi, l'impegno richiesto al difensore non è particolarmente significativo e di ciò deve tenersi conto nella liquidazione dei compensi.

4.1.2. La mimetizzazione anagrafica: documento di copertura e cambio di generalità

La mimetizzazione anagrafica (73) dei collaboratori di giustizia avviene tramite il rilascio di documenti di identità con nominativi fittizi. Il documento di copertura (74) viene fornito alle persone protette in una fase successiva alla loro ammissione al programma speciale di protezione e svolge una funzione di "schermatura" dell'identità e della loro vita di relazione. Tale strumento, che ha carattere provvisorio, viene utilizzato in via temporanea e al fine esclusivo di garantire la riservatezza e quindi la sicurezza: vale a dire che la persona protetta può utilizzare il documento di copertura solo per evitare di essere riconosciuta, ma non per compiere atti che coinvolgano altri soggetti pubblici o privati. Infatti con il documento di copertura non è possibile stipulare negozi giuridici, né aprire un conto corrente bancario.

Il documento di copertura viene rilasciato (75) dal Servizio centrale di protezione al momento dell'entrata nel programma e viene ritirato alla fuoriuscita dallo stesso.

L'altra misura anagrafica finalizzata a garantire la sicurezza dei soggetti protetti è costituita dal cambio delle generalità, le cui procedure sono indicate nel decreto legislativo 29 marzo 1993, n. 119 e sono attuate, secondo criteri di assoluta segretezza (76), dal Servizio centrale di protezione.

L'art. 15 comma 1 del d.l. 8/1991 convertito con modificazioni dalla legge 82/1991 recita: "nell'ambito dello speciale programma di protezione, quando ogni altra misura risulti non adeguata, con decreto del Ministro dell'Interno, di concerto con il Ministro di Giustizia, può essere autorizzato, su richiesta degli interessati, il cambiamento delle generalità, garantendone la riservatezza anche in atti della Pubblica Amministrazione".

Secondo D'Amico (77) tale norma ha una portata "rivoluzionaria", poiché se l'uso di documenti di copertura rappresenta uno strumento già conosciuto, la possibilità di un cambiamento effettivo delle generalità nel rispetto dei massimi requisiti di riservatezza, rappresenta una assoluta novità nel nostro ordinamento, volutamente creata per particolari ipotesi di protezione di collaboratori della giustizia e a queste tassativamente circoscritta. Tale istituto, sempre secondo l'autore sopra citato, "assume una duplice centralità strategica sul piano più immediato e su quello di lungo periodo. Da un lato, esso si presenta, infatti come il massimo sforzo compiuto dal legislatore italiano nell'attività di tutela, finendo con l'apparire quasi una meta finale da raggiungere per la maggioranza dei collaboratori. D'altra parte, la previsione del cambiamento delle generalità costituisce, all'interno della normativa sulla protezione del collaboratore della giustizia, l'unica importante testa di ponte che, travalicando i confini della stretta attività di sicurezza, si affaccia sul momento del reinserimento del soggetto all'interno della società civile".

La domanda di cambiamento delle generalità è presentata congiuntamente al Ministro dell'Interno e al Ministro della Giustizia. E' istruita dalla commissione centrale prevista dall'art. 10 del d.l. 8/1991 cui spetta accertare la gravità delle condizioni di pericolo in cui versa il soggetto protetto e l'indispensabilità della misura richiesta.

Al cambiamento delle generalità provvedono con loro decreto i Ministri dell'Interno e della Giustizia. Il decreto contiene il nuovo nome, cognome e data di nascita oltre che l'indicazione di tutte le situazioni riguardanti diritti e obblighi del soggetto protetto con la regolamentazione della disciplina specifica.

Una volta mutata l'identità, il soggetto acquisisce una nuova posizione anche nei registri dello stato civile. A tale riguardo, il Servizio centrale di protezione può adottare diverse soluzioni operative: può ottenere che nei registri dello stato civile sia iscritto l'atto di nascita formato con riferimento alle nuove generalità di copertura, oppure può chiedere agli uffici dello stato civile atti o certificati da riempire con le nuove generalità lasciando però che, nei registri, il soggetto protetto continui ad essere iscritto con la sua originaria identità.

Il cambiamento delle generalità non ha comunque effetto sui rapporti di natura civile o amministrativa che erano in corso alla data del cambiamento delle generalità.

Il decreto di cambiamento delle generalità può essere revocato se il soggetto non rispetta gli impegni previsti dall'art. 12 del d.l. 8/1991 e, in particolare, quelli relativi alla osservanza delle norme di sicurezza, al divieto di contatti con persone dedite al crimine e all'adempimento delle obbligazioni contratte.

Possono esserci quindi due passaggi, due momenti essenziali di svolta nella vita di un collaboratore di giustizia: con l'ingresso nel sistema di protezione inizia una "fase transitoria" (che in realtà può durare fino a 6-8 anni), caratterizzata dalla disponibilità di documenti di copertura, mentre successivamente si può avere una "fase definitiva", segnata dal cambiamento delle generalità. Questa misura non rappresenta un passaggio obbligatorio, ma viene concessa solo ad alcuni collaboratori. (78)

4.2. La modifica e la revoca delle misure e del programma di protezione

Le misure e il programma speciale di protezione sono soggetti a modifica o a revoca da parte della commissione centrale.

La richiesta di modifica o di revoca può provenire dall'autorità che ha formulato la proposta o, a seconda che si tratti di soggetto sottoposto a programma o a misura di protezione, dal Servizio centrale di protezione o dal prefetto. Prima di procedere alla modifica o alla revoca, la commissione può naturalmente svolgere attività istruttoria e, in questo contesto, è auspicabile che proceda alla acquisizione del parere dell'autorità che ha proposto l'adozione delle misure nonché, a seconda dei casi, del procuratore generale presso la corte d'appello o del procuratore nazionale antimafia.

In generale, è la stessa commissione a stabilire il termine, mai superiore a 5 anni, entro il quale procedere alla periodica rivalutazione della situazione (art. 13quater del d.l. 8/1991) e mai inferiore a sei mesi; mentre, nell'ipotesi in cui una durata non sia esplicitamente indicata, essa si intende convenzionalmente stabilita in un anno.

La revoca delle misure o del programma è sempre disposta se il verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione non è stato redatto (o è stato redatto tardivamente) oppure se risulta che, pur essendone a conoscenza, il soggetto non ha riferito nel verbale fatti di particolare gravità (revoca per inadempimento (79) ai sensi dell'art. 16quater commi 7 e 8 del d.l. 8/91).

Ai fini della modifica o della revoca, la commissione tiene conto:

  • dell'attualità e della gravità del pericolo;
  • della condotta tenuta dal soggetto;
  • dell'osservanza degli impegni assunti.

Con riguardo all'attualità ed alla gravità del pericolo e alla condotta tenuta dal soggetto protetto sono valutabili ai fini della modifica o della revoca (la cosiddetta revoca funzionale) il tempo trascorso dall'inizio della collaborazione, la fase o il grado in cui si trovano i processi nei quali si è svolta la collaborazione, il rifiuto di accettare offerte di lavoro (80) e le condotte che possono mettere in pericolo la funzionalità delle misure di tutela (come la manifestazione dello stato di collaboratore, il ritorno non autorizzato nei luoghi di originaria provenienza o l'allontanamento dal domicilio protetto).

Con riferimento alla osservanza degli impegni devono invece distinguersi casi di revoca automatica e casi di revoca facoltativa (la cosiddetta revoca per motivi disciplinari).

La revoca è automatica (81) quando il soggetto:

  1. viola l'impegno di sottoporsi a interrogatori, a esame o ad altri atti di indagine;
  2. viola l'impegno di specificare i beni posseduti o controllati (questo obbligo non opera per il testimone);
  3. commette un delitto indicativo del suo reinserimento nel circuito criminale.

Mentre la revoca è facoltativa nel caso in cui il soggetto rilasci dichiarazioni a soggetti diversi dall'autorità giudiziaria, dalle forze di polizia o dal suo difensore. In assenza di deroghe al principio, le misure di protezione possono perciò essere revocate anche se il collaboratore rilascia dichiarazioni all'"ufficio di difesa" che procede a investigazioni difensive.

Maddalena ha posto attenzione sul fatto che la legge di riforma non ribadisce il preesistente obbligo della commissione centrale di richiedere il parere dell'autorità proponente (il procuratore procedente) prima di procedere alla revoca della misura e auspica che "i futuri (82) presidenti della commissione continuino ad informarsi prima di deliberare provvedimenti di tale fondamentale importanza per l'incolumità e la vita stessa delle persone".

5. Il verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione: aspetti generali

Il verbale illustrativo (83) dei contenuti della collaborazione viene definito da Fumo (84) come "il documento programmatico della collaborazione, una sorta di actio finium con la quale si traccia il perimetro della attività dichiarativa che ci si accinge a mettere in atto". Tuttavia possiamo aggiungere che il verbale illustrativo ha la funzione di cristallizzare (85) il contenuto della collaborazione o della testimonianza con particolare riferimento ai fatti di maggior gravità e allarme sociale conosciuti dal dichiarante e di individuare l'ambito entro il quale le dichiarazioni rese possono essere utilizzate.

Perciò il verbale illustrativo rappresenta il primo, fondamentale momento di controllo sulla genuinità (86) della collaborazione e, conseguentemente, il presupposto per l'ammissione del collaboratore o del testimone di giustizia a misure tutorie o premiali. Proprio in virtù della particolare importanza dell'atto, il legislatore (87) ha imposto per esso tempi, forme e modalità di redazione molto rigorosi e alla loro inosservanza ha collegato effetti molto significativi.

L'inosservanza dei tempi di redazione del verbale (180 giorni dal momento in cui il soggetto ha manifestato la volontà di collaborare), delle sue modalità di documentazione (verbale riassuntivo e documentazione integrale mediante registrazione fonografica o audiovisiva, ai sensi dell'art. 141 c.p.p.) e dei divieti (di colloqui investigativi, di corrispondenza e contatti con altri collaboratori) imposti per la fase di stesura del verbale comporta generalmente l'inutilizzabilità processuale delle dichiarazioni accusatorie contenute nell'atto.

Inoltre, la redazione del verbale oltre il termine previsto impedisce, come abbiamo già avuto modo di notare, alla commissione centrale di concedere misure speciali di protezione o impone di revocarle se le ha concesse e, al giudice, di applicare sia le diminuzioni di pena previste dal codice penale e da disposizioni speciali per il caso di collaborazione sia benefici penitenziari in deroga ai limiti di pena previsti dalla legge. Pertanto l'esatta, corretta e tempestiva redazione del suddetto verbale costituisce il presupposto indefettibile per l'ammissione alle misure di protezione e per la concessione dei benefici collegati alla collaborazione.

L'art. 16quater, dunque, prevede che per la concessione delle misure di protezione speciali e per la concessione delle attenuanti scaturenti dalla collaborazione, nonché dei benefici penitenziari, è necessario che colui il quale abbia manifestato l'intenzione di collaborare rilasci al procuratore della repubblica procedente, entro il termine di sei mesi, a partire dal giorno in cui ha estrinsecato tale volontà, dichiarazioni in base alle quali si possono ricostruire gli episodi criminosi di cui egli è a conoscenza.

Infine, le reticenze o le falsità contenute nel verbale illustrativo determinano o possono determinare la revoca delle misure di protezione e dei benefici penitenziari nonché la revisione del processo nel quale fossero state concesse al collaboratore diminuzioni di pena per effetto delle sue dichiarazioni.

La manifestazione (88) della volontà di collaborare può essere espressa in qualsiasi modo: attraverso una nota inviata al pubblico ministero, all'esito di un colloquio investigativo, per il tramite dell'istituto penitenziario ed anche per facta concludentia.

Salvo che nei casi in cui la manifestazione della volontà di collaborare è direttamente espressa da un detenuto al direttore dell'istituto (89) (art. 123 c.p.p.), il termine previsto per la redazione del verbale decorre dal momento in cui la manifestazione della volontà perviene per la prima volta ad un ufficio del p.m., anche se diverso da quello che risulterà legittimato alle indagini sui fatti successivamente esposti nel verbale illustrativo.

Per evitare il pericolo di sovrapposizioni investigative oltre che per consentire l'attivazione delle procedure indispensabili per consentire l'isolamento del potenziale collaboratore e la genuinità delle sue dichiarazioni, il pubblico ministero investito della notizia avrà cura di informare tempestivamente delle iniziative che si appresta ad assumere gli altri uffici di procura che già risultassero interessati nonché, a seconda dei casi, il procuratore generale presso la corte d'appello o il procuratore nazionale antimafia.

Come scritto per inciso, la redazione del verbale illustrativo è richiesta anche ai testimoni di giustizia. A riguardo la legge non consente molti dubbi (90) ed anche la logica ad essa sottesa è condivisibile.

E' infatti vero che il testimone di giustizia, definito anche "collaboratore incolpevole" (91), è un soggetto estraneo a gruppi criminali e perciò non ha interesse a rilasciare dichiarazioni progressive o ad offrire un contributo parziale sui dati conoscitivi in suo possesso e che, pertanto, il suo verbale illustrativo non è generalmente altro che un verbale di informazioni redatto con modalità particolarmente rigorose.

Però è altrettanto vero che la situazione che coinvolge il testimone di giustizia può essere molto complessa e di difficile ricostruzione. In alcuni casi la ricostruzione che si richiede al testimone può coinvolgere, sia come autori che come vittime, molti soggetti, e riguardare numerosi fatti criminosi talora protrattisi per lungo tempo (si pensi ad un testimone di giustizia che parli delle estorsioni subite da lui e da un'intera categoria di soggetti, come ad esempio i commercianti di un paese). In questi casi, l'obbligo di redigere un verbale illustrativo può essere indispensabile (92) anche per consentire al testimone di superare, tra l'altro, le comprensibili remore nel fare i nominativi di altre vittime degli stessi reati, così inducendole a fare anch'esse una faticosa anche se meritoria scelta collaborativa.

La legge non stabilisce espressamente che esso debba essere redatto con l'intervento del difensore, ma questo sembra ricavarlo dal sistema e proprio in ragione della sua eventuale utilizzabilità in dibattimento (93). E', viceversa, logico che non sia previsto che al collaboratore venga dato l'avvertimento che egli ha facoltà di non rispondere, poiché, in realtà, tale facoltà egli non ce l'ha. E' da chiedersi se tale verbale possa essere redatto anche dalla polizia giudiziaria, su delega del p.m. La risposta sembrerebbe essere positiva sulla base di quanto disposto dal comma 9 dell'art. 16quater, che richiama i commi 1 e 4, ma appare improbabile che un atto così delicato possa essere delegato.

5.1. Caratteristiche e contenuti del verbale illustrativo

Abbiamo detto che il verbale illustrativo può essere definito come il documento programmatico della collaborazione, ma possiamo attribuirgli anche la natura di atto di indagine (94) sia perché la legge lo denomina indirettamente come tale (art. 12 comma 2 d.l. 15/1/91, n. 8) sia, soprattutto, per il "contesto procedimentale" in cui viene redatto, per l'autorità che lo redige e per la possibilità di essere inserito nel fascicolo processuale con la conseguente utilizzabilità ai fini del giudizio.

Dal momento in cui viene manifestato l'intento di collaborare, per "l'aspirante collaboratore" scatta un onere con duplice configurazione: da un lato, infatti egli deve rispondere con completezza, in maniera organica e senza reticenze, alle domande dirette ed alle richieste di informazioni provenienti dal pubblico ministero, dall'altro deve, di sua iniziativa, fornire le notizie e le informazioni che la legge richiede (gli "altri fatti di maggiore gravità ed allarme sociale", le indicazioni per la cattura dei responsabili, l'indicazione e la messa a disposizione dei patrimoni illeciti). Il legislatore parla di conoscenza senza specificare se deve trattarsi di conoscenza diretta o indiretta; si ritiene che il collaboratore debba riferire anche su fatti dei quali ha una conoscenza de relato.

Il verbale illustrativo ha per contenuto, ai sensi dei commi 1º, 2º, 4º e 5º dell'art. 16quater della legge n. 82/91:

  • tutte le notizie utili alla ricostruzione dei fatti e delle circostanze sulle quali la persona è interrogata oltre che dei fatti di maggiore gravità e allarme sociale di cui è a conoscenza;
  • le notizie utili alla individuazione e alla cattura degli autori dei fatti di cui è a conoscenza;
  • le informazioni necessarie per la individuazione, il sequestro e la confisca del denaro e dei beni propri o altrui (questa disposizione (95) non si applica, ovviamente, ai testimoni di giustizia);
  • l'attestazione di non essere in possesso di altre notizie o informazioni su fatti di particolare gravità diversi da quelli indicati;
  • l'indicazione dei colloqui investigativi eventualmente intrattenuti.

Il verbale illustrativo riassume per argomenti, fatti e soggetti il contenuto delle dichiarazioni che, in forma di sommarie informazioni o di interrogatorio il testimone o il collaboratore di giustizia renderà o sta rendendo al pubblico ministero o alla polizia giudiziaria.

Dunque è un verbale, per usare le espressioni di D'Ambrosio (96), "a carattere preliminare e a contenuto riepilogativo" che riporta le notizie e le informazioni in possesso del collaboratore o del testimone e che questi, contemporaneamente o successivamente, sta formalizzando o si accinge a formalizzare in atti tipici dell'indagine preliminare (sommarie informazioni, interrogatori di persona sottoposta all'indagini, imputato in procedimenti connessi o collegati, deposizioni di testimoni assistiti).

Quindi il verbale sintetizza anticipatamente quanto il testimone o il collaboratore sa ed è a conoscenza sui fatti criminosi cui ha assistito o preso parte.

Ai sensi dell'art. 16quater comma 6 del d.l. n. 8/1991, l'impegno del collaboratore alla completezza informativa si ferma alle notizie "processualmente utilizzabili" e non riguarda le notizie che, per la loro genericità, possono rappresentare solo spunti investigativi.

Facendo ancora nostra la posizione di D'Ambrosio, possiamo affermare che quanto appena detto sia una previsione di "chiusura" che risponde a tre finalità: una finalità di "garanzia dei terzi accusati"; una finalità di "tutela del collaboratore" ed una finalità di "investigazione" perché consente agli organi di prevenzione di utilizzare le notizie generiche in possesso del collaboratore o del testimone come pista investigativa.

Siffatte finalità vanno attentamente bilanciate poiché, da un lato, per evitare che ampliando il concetto di "notizia generica" si finisca per assolvere i collaboratori reticenti e favorire solo le attività investigative non processuali, dall'altro, per evitare che, ampliando viceversa il concetto di "notizia processualmente utilizzabile", si vanifichino le esigenze di garanzia dei terzi accusati.

5.2. Il verbale illustrativo, in particolare le informazioni necessarie per la individuazione dei beni

Come abbiamo già detto quando abbiamo analizzato il contenuto del verbale illustrativo, questo deve contenere le informazioni necessarie perché si possa procedere alla individuazione, al sequestro e alla confisca (97) del denaro, dei beni e di ogni altra utilità dei quali il collaboratore stesso o, con riferimento ai dati a sua conoscenza, altri appartenenti a gruppi criminali dispongono direttamente o indirettamente.

Tra gli impegni (98) che il collaboratore e non il testimone assume, quando è ammesso alle misure di protezione, vi è quello di versare il denaro (99) frutto di attività illecite e quello di impegnarsi a specificare dettagliatamente i beni e le altre utilità di cui dispone:questi ultimi sono prima sequestrati, poi confiscati e infine destinati, secondo le modalità individuate da un apposito decreto ministeriale, all'attuazione delle misure di protezione, ad elargizioni in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata e alla costituzione di un apposito fondo di solidarietà per le vittime dei reati.

Se le informazioni rilasciate e confluite nel verbale illustrativo sono false o incomplete oppure se il collaboratore non adempie agli impegni di versamento del denaro e di indicazione dei beni, le misure di protezione concesse saranno automaticamente revocate. Inoltre le false o reticenti dichiarazioni rese dal collaboratore in materia di beni posseduti o controllati possono determinare la revoca dei benefici penitenziari, se concessi, e la revisione delle sentenze in cui al collaboratore sono state concesse speciali attenuanti (ai sensi degli artt. 16septies commi 1 e 6 e 16nonies comma 7 della legge n. 82/91).

Queste disposizioni così nette e rigorose si spiegano solo se si fa riferimento alle polemiche che la vecchia normativa aveva fatto scaturire. Infatti nella formulazione della legge del 1991 sui pentiti, questi, una volta ammessi alle misure di protezione o ai benefici premiali potevano continuare a disporre delle ingenti ricchezze che avevano accumulato: questo era possibile perché non avevano nessun obbligo di indicare i beni posseduti e nessun accertamento o richiesta veniva concretamente compiuta a riguardo dagli organi dello Stato competenti o interessati.

I decreti interministeriali che devono regolamentare le modalità di versamento, trasferimento e destinazione del denaro e degli altri beni dei collaboratori non sono stati ancora emanati.

L'autorità giudiziaria può quindi procedere al sequestro e alla confisca del denaro, dei beni e delle altre utilità sulla base delle ordinarie previsioni normative. In particolare, trattandosi di denaro, beni e utilità di cui, a norma dell'art. 16quater comma 1 d.l. n. 8/91, è consentita la confisca, nei loro confronti l'autorità giudiziaria (pubblico ministero nei casi di urgenza, giudice per le indagini preliminari del tribunale presso il quale il pubblico ministero svolge le sue funzioni negli altri casi) può sempre disporre il sequestro preventivo.

Gli accertamenti per la ricostruzione del complesso patrimoniale sequestrabile sono compiuti dall'autorità giudiziaria con l'ausilio della Guardia di Finanza oppure, se indispensabile, anche di consulenti tecnici. L'esito (100) degli accertamenti va comunicato alla commissione centrale poiché, come sappiamo, a questa spetta concedere, modificare o revocare le misure speciali di protezione.

Abbiamo detto che l'art. 12 (101) comma 2 lettera e della legge 82/91 prevede che, all'atto dell'ammissione alle misure di protezione, il collaboratore deve versare il denaro frutto delle sue attività illecite e deve specificare dettagliatamente i beni di cui dispone; la norma, però non specifica per i beni, come invece fa per il denaro, quale debba essere la provenienza, vale a dire l'illegalità. Così l'infelice formulazione (102) sembra far ritenere che oggetto del sequestro e della confisca siano il denaro illecito e tutti i beni, indipendentemente dal fatto che essi provengano da fonte lecita o illecita. Questa interpretazione, letteralmente plausibile, porta a conseguenze del tutto irragionevoli e contrastanti con i principi generali in materia di confisca. Infatti se il collaboratore non fosse divenuto tale, sarebbe stato assoggettato alle ipotesi particolari di confisca previste dall'art. 12sexies del d.l. n. 356/92. Queste prevedono la confisca del denaro, dei beni e delle altre utilità delle quali "il condannato non può giustificare la provenienza e di cui, anche per interposta persona fisica o giuridica, risulta essere titolare o avere la disponibilità a qualsiasi titolo in valore sproporzionato al proprio reddito...o alla propria attività economica". E' in questo senso che vanno interpretate le disposizioni contenute nell'art. 12 comma 2 lettera e della legge 82/91, altrimenti il collaboratore finirebbe per subire un trattamento patrimoniale peggiore rispetto a quello di chi non ha collaborato con l'autorità giudiziaria.

5.3. L'acquisizione e l'utilizzazione processuale del verbale illustrativo

Il verbale illustrativo è segreto (103) e va inserito, per intero, in un apposito fascicolo tenuto presso il procuratore della Repubblica a cui sono state rese le dichiarazioni ivi contenute. Il verbale viene poi inserito nel fascicolo del pubblico ministero per estratto, vale a dire per le parti di esso che direttamente si riferiscono al procedimento e ai suoi imputati, e in dibattimento segue le sorti degli atti assunti dal pubblico ministero o dalla polizia giudiziaria su delega di questi.

Per quanto attiene all'utilizzabilità (104) processuale delle dichiarazioni contenute nel verbale illustrativo, questa è disciplinata dall'art. 16sexies comma 1 della legge 82/91, la quale prevede che, quando si deve procedere all'interrogatorio o all'esame del collaboratore come testimone o imputato in un procedimento connesso o collegato, il giudice (105) dispone, a richiesta di parte, che il verbale illustrativo sia acquisito al fascicolo del pubblico ministero "limitatamente alle parti di esso che concernono la responsabilità degli imputati del procedimento". Questa norma ha, secondo D'Ambrosio (106), una funzione "sostitutiva" perché consente un'acquisizione coatta dell'estratto del verbale illustrativo nei casi in cui non si sia provveduto all'acquisizione stessa spontaneamente, a norma cioè dell'art. 16quater comma 3 del d.l. 8/91. Ma essa ha anche e principalmente una funzione di controllo in quanto serve al giudice e alle parti per accertare se le dichiarazioni rilasciate dal collaboratore, durante l'interrogatorio o l'esame, sono processualmente utilizzabili concernendo fatti sui quali il collaboratore ha già tempestivamente informato il pubblico ministero o la polizia giudiziaria su delega del p.m.

Quindi le notizie e le informazioni inserite nel verbale illustrativo possono essere acquisite e utilizzate.

Salvi i casi di irripetibilità, non possono però essere utilizzate e valutate ai fini della prova dei fatti dichiarati, le dichiarazioni che, a carico di altre persone, il collaboratore o il testimone di giustizia ha reso all'autorità giudiziaria oltre il termine di 180 giorni o che non compaiono nel verbale illustrativo (107). Si tratta di una "inutilizzabilità parziale" (108) perché riguarda esclusivamente:

  • le dichiarazioni rese al pubblico ministero o alla polizia giudiziaria e non anche quelle rese al giudice;
  • le dichiarazioni a carico di persone diverse dal collaboratore e quindi non anche quelle a favore di persone diverse dal collaboratore oppure a carico o a favore del collaboratore stesso.

Mentre sono salve le dichiarazioni divenute irripetibili, delle quali è consentita l'acquisizione a norma dell'art. 512 c.p.p.

L'inutilizzabilità delle dichiarazioni tardive ha delle analogie con l'inutilizzabilità delle dichiarazioni rese dal collaboratore detenuto in violazione dei divieti di avere, fino alla redazione del verbale illustrativo, sia corrispondenza e incontri con altri collaboratori sia colloqui investigativi.

Anche la violazione dei divieti comporta l'inutilizzabilità delle dichiarazioni, salvi i casi di irripetibilità dell'atto, rese al pubblico ministero e alla polizia giudiziaria successivamente alla data in cui si è verificata la violazione. E', tuttavia, opportuno sottolineare che, a differenza della inutilizzabilità collegata alle dichiarazioni tardive, quella derivante dalla inosservanza dei divieti opera solo per il dibattimento e non anche per le altre fasi del procedimento o per le altre ipotesi di giudizio (abbreviato, patteggiamento..).

La diversità della disciplina non appare di facile comprensione e sembra sollevare anche dubbi di costituzionalità, dubbi collegati, da un lato, alla circostanza che l'inosservanza del divieto produce effetti solo se riguarda collaboratori detenuti, dall'altro, alla circostanza che non è ragionevole impedire l'utilizzo di prove vietate solo per alcune fasi del procedimento.

Nell'attesa che sul punto si formi un orientamento della giurisprudenza o intervenga una sentenza della Corte costituzionale occorre attenersi ad una interpretazione restrittiva della norma e ritenere che gli effetti dell'inosservanza dei divieti non siano diversi da quelli collegati alle dichiarazioni tardive.

6. I testimoni di giustizia e la loro collaborazione

Uno dei meriti indiscussi (109) della legge 45 del 2001 è sicuramente l'affermazione a chiare lettere della netta differenza fra i collaboratori e i testimoni di giustizia, essendo i primi interni al circuito malavitoso ed i secondi esterni ad esso. Il legislatore ha ritenuto necessario dettare specifiche disposizioni per coloro che, non avendo fatto parte di associazioni criminali, rivestono tuttavia le vesti di persone offese dal reato o di testi o di persone informate sui fatti. Nei confronti degli stessi, e in presenza dei presupposti dello stato di grave ed attuale pericolo, la commissione è tenuta a deliberare valide misure di assistenza e tutela, anche mediante l'adozione del programma speciale di protezione, oltre a garantire un adeguato tenore di vita. A tale scopo, come già accennato quando abbiamo analizzato la struttura del Servizio centrale di protezione, è stata istituita un'apposita sezione dello stesso, per evitare che gli stessi funzionari si occupassero dei collaboratori provenienti dalle fila della criminalità e dei testimoni.

La posizione (110) del testimone di giustizia si distingue da quella del collaboratore di giustizia in senso stretto sia per quanto riguarda la diversità dei presupposti che consentono l'ammissione alle misure di protezione sia per la differenza di trattamento. Innanzitutto per i testimoni di giustizia la collaborazione può essere rilevante anche se riguarda delitti diversi da quelli terroristici-eversivi o di tipo mafioso. A differenza di quello che accade per i collaboratori, la collaborazione dei testimoni di giustizia può dunque riguardare qualsiasi reato e, ai fini dell'applicazione delle misure o del programma di protezione, può assumere rilievo tutte le volte in cui egli è attendibile pur non essendo anche di notevole rilevanza (art. 16bis, 2º comma della legge 82/91). Resta comunque fermo che le misure di protezione possono essere applicate ai testimoni solo di fronte ad una situazione di pericolo che, secondo le regole generali, deve essere valutata tenendo conto sia della qualità e rilevanza delle dichiarazioni rese sia delle capacità di reazione o intimidazione che possono essere esercitate da parte del gruppo criminale al quale appartengono le persone accusate dal testimone.

Dunque i testimoni, in quanto "estranei ai gruppi criminali", possono essere ammessi alle misure speciali, nel caso in cui quelle ordinarie si rivelino inadeguate. Quindi, anche in questo caso, tra le indicazioni che l'organo proponente deve fornire all'organo decisore dovrà esser presente una sintetica motivazione in ordine alle ragioni per le quali, allo stato, si ritengono attendibili le dichiarazioni della persona a favore della quale si richiede l'instaurazione delle misure tutorie.

L'art. 12 della legge 45/2001 precisa, quanto alle qualità soggettive, che non potrà essere testimone di giustizia colui che sia gravato da una misura di prevenzione, ovvero colui nei cui confronti sia stato promosso un procedimento per l'applicazione di tale misura. A proposito Giordano (111) si è chiesto in quale categoria andrebbe a collocarsi un soggetto, pur sottoposto a misura di prevenzione, ma non a procedimento penale, che decidesse di collaborare. Ovviamente non in quella dei collaboratori di giustizia, né in quella dei testimoni di giustizia:

in tal caso sembra esservi un ostacolo giuridico per l'inizio della collaborazione ...ma si tratta di un ostacolo removibile con la definizione del procedimento di prevenzione. Se il procedimento è in corso, l'inizio della collaborazione può denotare la cessazione della attualità della pericolosità; se il procedimento è definito, questa stessa fattispecie può dar luogo alla revoca del decreto di applicazione, con la conseguenza che rivive il requisito che legittima la collaborazione.

Il ragionamento di Giordano appare agli occhi di Fumo (112) "ineccepibile nel suo sviluppo logico", ma porta a "conclusioni senza dubbio insoddisfacenti, specialmente perché la giurisprudenza non ritiene affatto che l'inizio della collaborazione comporti la cessazione della pericolosità sociale".

Come per i collaboratori di giustizia, il regime di protezione ed assistenza può estendersi ai parenti conviventi dei testimoni di giustizia e a coloro che comunque risultino esposti a pericolo "a causa delle relazioni intrattenute" con costoro. La formula sembra essere leggermente diversa rispetto a quella prevista dall'art. 2 comma 5, che modifica l'art. 9 della legge previgente, per le persone vicine ai pentiti. Si ritiene, tuttavia, che l'interpretazione debba essere assolutamente identica, dal momento che si tratta in entrambi i casi di soggetti del tutto estranei ai reati per i quali si procede e che, in conseguenza del fatto di un terzo (collaboratore o testimone di giustizia) si trovano esposti a pericolo; inoltre qualsiasi trattamento non improntato ad un criterio di assoluta eguaglianza verrebbe a cozzare contro il principio di cui all'art. 3 della Costituzione.

A titolo chiarificativo e riassuntivo possiamo dire che:

  • possono qualificarsi come testimoni di giustizia solo le persone offese e i soggetti estranei al fatto. Non assumono invece la veste di testimoni di giustizia coloro che, pur essendo stati coinvolti nella vicenda come imputati o imputati di reato collegato, non versano più (ma solo per ragioni processuali) in situazioni di incompatibilità con l'ufficio di testimone;
  • il trattamento dei testimoni di giustizia si distingue da quello dei collaboratori in quanto per i primi:
    1. la collaborazione può riguardare qualsiasi tipo di reato e non solo i delitti di tipo mafioso oppure i delitti terroristici-eversivi;
    2. la collaborazione (113) deve essere attendibile in sé, ma non deve essere necessariamente di notevole importanza;
    3. le misure di assistenza hanno un contenuto più ampio specie perché tendono a garantire un tenore di vita analogo a quello precedente alla collaborazione e perché consentono anche elargizioni specifiche nei casi di cessazione delle precedenti attività lavorative;
    4. non esiste (114) l'obbligo di indicare specificamente i beni posseduti o controllati perché l'imposizione di tale obbligo serve solo a consentire il sequestro e la confisca dei patrimoni illecitamente accumulati dai collaboratori.

L'art. 16ter della legge 82/91, come modificato dalla legge 45/2001, e l'art. 8 del D.M. 23 aprile 2004, n. 61 disciplinano il contenuto delle speciali misure di protezione, che possono consistere:

  1. nel trasferimento, se il testimone non si oppone ad esso, in luoghi protetti;
  2. in misure di vigilanza e di tutela da eseguire a cura degli organi di polizia territorialmente competenti;
  3. accorgimenti tecnici si sicurezza per quanto riguarda le abitazioni o gli immobili di pertinenza degli interessati, che potranno consistere anche in strumenti di video-sorveglianza e di teleallarme;
  4. in misure necessarie per i trasferimenti in comuni diversi da quelli sede della località protetta;
  5. in misure di protezione fino alla effettiva cessazione del pericolo per sé e per i familiari;
  6. in misure di assistenza, anche oltre alla cessazione della protezione, volte a garantire un tenore di vita personale e familiare non inferiore a quello esistente prima dell'avvio del programma, fino a quando non riacquistano la possibilità di godere di un reddito proprio;
  7. nella capitalizzazione del costo dell'assistenza, in alternativa alla stessa;
  8. in speciali modalità di tenuta della documentazione e delle comunicazioni al servizio informatico;
  9. nella utilizzazione di documenti di copertura, per assicurare la sicurezza, la riservatezza e il reinserimento sociale degli interessati. Il Servizio centrale di protezione provvede, tramite dirette intese con il Centro elaborazione dati di cui all'articolo 8 della legge 1º aprile 1981, n. 121, ad attivare procedure di controllo sull'utilizzazione dei documenti di copertura rilasciati ai testimoni, salvaguardando la riservatezza delle informazioni;
  10. misure atte a favorire il reinserimento sociale del testimone di giustizia e delle altre persone sottoposte a protezione;
  11. se dipendenti pubblici, al mantenimento del posto di lavoro, in aspettativa retribuita, presso l'amministrazione dello Stato al cui ruolo appartengono, in attesa della definitiva sistemazione anche presso altra amministrazione dello Stato;
  12. nella corresponsione di una somma a titolo di mancato di guadagno, concordata con la commissione, derivante dalla cessazione dell'attività lavorativa propria e dei familiari nella località di provenienza, sempre che non abbiano ricevuto un risarcimento al medesimo titolo, ai sensi della legge 23 febbraio 1999, n. 44;
  13. in mutui agevolati volti al completo reinserimento proprio e dei familiari nella vita economica e sociale;
  14. nell'acquisizione (115) dei beni immobili dei quali il testimone di giustizia è proprietario, se lo speciale programma di protezione include il definitivo trasferimento in altra località;
  15. in misure straordinarie, anche di carattere economico, eventualmente necessarie.

Le misure di assistenza economica comprendono, sempre che a tutte o ad alcune non provveda direttamente il soggetto sottoposto al programma di protezione:

  1. la sistemazione e le spese alloggiative;
  2. le spese per i trasferimenti giustificati da motivi di sicurezza, sanitari o di reinserimento sociale;
  3. le spese per esigenze sanitarie quando non sia possibile avvalersi delle strutture pubbliche ordinarie;
  4. assegno di mantenimento nel caso di impossibilità di svolgere attività lavorativa; secondo le modalità e nei limiti fissati dall'articolo 13, comma 6, della legge 15 marzo 1991, n. 82 e della Commissione centrale;
  5. l'assistenza legale, che consiste nel pagamento degli onorari e delle spese riferibili a un solo difensore, e, nei casi di esame a distanza previsti dall'articolo 147bis delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale, anche al suo sostituto, se presente. L'onorario e le spese spettanti al difensore sono liquidati dal magistrato ai sensi dell'articolo 115 del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115. L'assistenza legale è concessa al testimone di giustizia in relazione ai procedimenti nei quali rende dichiarazioni, esercita i diritti e le facoltà riconosciutigli dalla legge in qualità di persona offesa o si costituisce parte civile, nonché in relazione ai procedimenti per la tutela di posizioni soggettive lese a motivo della collaborazione resa. Tale assistenza è concessa ai familiari e alla altre persone ammesse al programma di protezione in ragione delle relazioni intrattenute col testimone di giustizia solo quando anche i soggetti indicati hanno reso dichiarazioni. Inoltre l'assistenza legale è assicurata anche dopo la capitalizzazione delle altre misure di assistenza economica.

Inoltre è previsto che la tutela per i testimoni di giustizia debba protrarsi fino alla effettiva (116) cessazione del rischio, quale che sia lo stato ed il grado del procedimento nel quale essi siano chiamati a deporre. Si tratta di un regime sostanzialmente diverso da quello previsto per i collaboratori di giustizia, per i quali, come abbiamo già detto, è stabilito un periodo minimo (6 mesi) ed uno massimo (5 anni) di durata. Ora, anche se è prevista ed in genere applicata la proroga, non v'è dubbio che i due istituti siano sostanzialmente differenti, dal momento che, per i collaboratori di giustizia, la tutela è strettamente ancorata all'evoluzione della loro situazione processuale e dell'iter di reinserimento sociale.

Sul versante dell'assistenza economico-sociale, la posizione del testimone di giustizia è notevolmente diversa da quella del collaboratore, infatti mentre il collaboratore è obbligato a spogliarsi di tutti i beni e le ricchezze accumulate illecitamente, il testimone, per ovvie ragioni, non deve sottostare a siffatto obbligo; non solo, ma se, come accadrà puntualmente, egli dovrà esser trasferito in una località differente da quella di origine, lo Stato, come abbiamo visto, è tenuto ad acquisirne il patrimonio immobiliare a prezzo di mercato. D'altronde, anche le altre misure assistenziali previste a suo favore hanno lo scopo di garantire a tali incolpevoli persone il mantenimento di quegli stessi standard economico-sociali dei quali fruivano della loro scelta collaborativi. Lo Stato in pratica si obbliga a risarcire il danno che il soggetto è costretto a sopportare in conseguenza della sua disponibilità a testimoniare.

Nell'elencare i vari aspetti e le voci del programma di protezione, abbiamo parlato anche di capitalizzazione, definita dal dottor Bianchini come "un contributo per il reinserimento sociale parametrato sull'articolo 10 comma 15 del decreto ministeriale n. 161/2004, consistente nella moltiplicazione dell'assegno di mantenimento per un periodo che va da un minimo di due anni ad un massimo di cinque per i collaboratori e di dieci per i testimoni. Per accedere al massimo occorre presentare un progetto volto a dimostrare l'utilizzo dei soldi e idoneo ad esplicare un corretto reinserimento sociale. E' inoltre previsto un contributo fisso di € 10.000 uguale per tutti, collaboratori e testimoni". Sempre secondo il dottor Bianchini la capitalizzazione consente alla lunga un risparmio allo Stato, in quanto comporta la cessazione delle misure di assistenza economica. Per ottenerla occorre il parere dell'autorità giudiziaria, la richiesta dell'interessato e che la collaborazione stia volgendo a termine.

7. Il verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione per i testimoni di giustizia

Va affrontato il problema consistente nell'accertare se anche i testimoni di giustizia siano tenuti alla redazione del verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione. La questione è controversa anche se la legge non consente molti dubbi in proposito (117) e la logica ad essa sottesa è condivisibile.

E' vero infatti che il testimone di giustizia, soggetto estraneo a gruppi criminali, non ha interesse a fornire "dichiarazioni progressive" o a offrire un contributo parziale sui dati conoscitivi in suo possesso e che, pertanto, il suo verbale illustrativo non è generalmente altro che un verbale di informazioni redatto con modalità particolarmente rigorose (verbale riassuntivo e documentazione integrale mediante registrazione fonografica o audiovisiva). Secondo Giordano (118), "per i testimoni non si pone il problema della rateizzazione delle dichiarazioni" e quindi non avrebbe alcun senso l'obbligo di cristallizzarle, sia pure per sommi capi, in un verbale (da redigersi entro 180 giorni). Tale argomentazione non convince né Fumo né D'Ambrosio (119), in quanto per costoro se si è voluta costituire una garanzia a favore degli accusati e di coloro che potrebbero assumere tale veste nei confronti di un potenziale accusatore, essa deve essere valutata nella sua oggettività, prescindendo dalle qualità personali di quest'ultimo. E ancora, è certamente vero che il testimone di giustizia non rincorre benefici premiali, ma ciò non significa che egli non possa essere mosso da altre ragioni per centellinare le sue dichiarazioni (120). E comunque se si ritiene il diritto di difesa dell'imputato maggiormente garantito dall'obbligo imposto al suo accusatore di completare quantomeno "l'elenco delle accuse e degli accusati" entro 180 giorni, tale garanzia deve valere quale che sia lo status dell'accusatore.

E' altrettanto vero, però, che nella realtà la situazione, soggettiva o oggettiva, che coinvolge il testimone di giustizia può essere molto complessa e, per vari motivi, di difficile ricostruzione, perciò sapere che vi è un obbligo di redazione di un verbale, soggetto ad un termine perentorio, può aiutarlo a superare le remore a parlare.

Ma vi è di più. Innanzitutto va preso in considerazione un argomento, per così dire, "storico": il verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione ha, per così dire un antenato, anzi due: si tratta del "verbale delle dichiarazioni preliminari", cui, sotto la vigenza della legge previgente erano tenuti, in virtù del regolamento D.M. 687/94, i pentiti e del "verbale delle informazioni preliminari ai fini delle indagini", previsto proprio per i testimoni. E' vero che i predetti verbali svolgevano il compito di informare la commissione ex art. 10 circa i contenuti delle dichiarazioni collaborative, ma non si può negare che anche il verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione, in considerazione degli amplissimi poteri istruttori concessi alla commissione, venga poi a conoscenza di questa, alla quale può certamente pervenire attraverso il procuratore generale o il procuratore nazionale antimafia.

In secondo luogo vi sono argomenti testuali per sostenere tale tesi. E invero:

  1. l'art. 16quater, al 1º comma, prevede il verbale per "la persona che ha manifestato la volontà di collaborare" e sembra difficile che in tale categoria non debba rientrare anche il testimone;
  2. il comma 1 dell'art. 16sexies prevede a proposito dell'esame del collaboratore "quale testimone", l'acquisizione da parte del giudice del verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione al fascicolo del pubblico ministero;
  3. sempre l'art. 16quater al 1º comma prevede, per il collaboratore-pentito, che nel verbale illustrativo confluiscano anche le notizie ed indicazioni relative alle sue possidenze, al comma 2 reca "le informazioni di cui al comma 1 relative alla individuazione del denaro, dei beni e delle altre utilità non sono richieste quando la volontà di collaborare è stata manifestata dai testimoni di giustizia".

Dunque, da un lato si ribadisce che i testimoni e i pentiti rientrano nella medesima categoria delle persone che hanno espresso la volontà di collaborare, dall'altro si specifica che i primi, a differenza dei secondi, non sono tenuti alla indicazione dei beni predetti. In altre parole, se la legge avesse voluto escludere i testimoni di giustizia dall'obbligo (121) di confezionare il verbale illustrativo, lo avrebbe esplicitamente affermato. Viceversa, l'avere, dopo la previsione generale di cui al comma 1 dell'art. 16quater, precisato che i testimoni non sono tenuti né ad indicare né a conferire i loro averi, sta chiaramente a provare che il legislatore ha ritenuto che anche essi debbano sottoscrivere il verbale illustrativo, il quale, tuttavia, avrà contenuto non perfettamente assimilabile a quello imposto ai collaboratori (122).

Ovviamente la intempestiva o infedele confezione del verbale avrà per i testimoni effetti negativi minori rispetto a quelli che si avranno nei confronti dei collaboratori di giustizia provenienti dalle fila della criminalità. Escluse, ovviamente, conseguenze negative per quanto attiene ai benefici penitenziari ed alle attenuanti, rimangono le sanzioni processuali relative alla utilizzabilità delle dichiarazioni e quelle, per così dire, disciplinari consistenti nella revoca o modifica delle misure tutorie.

8. Il reinserimento sociale dei testimoni di giustizia

Uno dei problemi di più difficile soluzione è costituito dal reinserimento sociale sia dei collaboratori che dei testimoni di giustizia, ma anche dei loro familiari e di coloro che vengono ammessi allo speciale programma di protezione a causa delle relazioni con essi intrattenute.

Nella maggior parte dei casi l'attuazione del programma comporta il trasferimento delle persone ammesse ad esso in una località protetta, spesso lontana migliaia di chilometri dal luogo d'origine, il cambiamento delle generalità (o comunque l'utilizzo di un falso nome), l'abbandono del proprio lavoro, della propria abitazione, delle proprie usanze e, soprattutto, dei propri affetti.

Ma se tutte queste rinunce appaiono comprensibili per un collaboratore di giustizia, lo stesso non si può dire per un testimone, che appare scontare delle colpe che non ha; infatti sembra eccessivo "il prezzo" che paga una persona onesta solo perché ha visto "qualcosa" che espone la sua vita e quella dei suoi familiari a pericolo o a minacce e intimidazioni.

Lo scotto maggiore lo pagano sicuramente i più piccoli che, secondo quanto affermato dal dottor Bianchini, costituiscono il 47% del totale delle persone protette: per loro il programma implica, oltre alle rinunce appena richiamate per i "grandi", lasciare la scuola che stanno frequentando, i compagni, gli eventuali impegni sportivi, il catechismo, gli amici...

In una intervista col dottor Capuano, dirigente dei NOP di Firenze, abbiamo appreso che i minori non rivelano il loro nome di battesimo, mentre ciò è più frequente fra gli adolescenti; in un'altra intervista avuta col dottor Bianchini, dirigente del Servizio centrale di protezione, abbiamo appreso che ai piccoli si cambia soltanto il cognome e si lascia inalterato il loro nome, visto che a scuola si chiamano solo per quello. Questa sembra la soluzione migliore per i bambini, che potrebbero incorrere in gravi problemi psicologici se non potessero utilizzare il loro vero nome. Si cerca così di attutire il forte impatto che il programma di protezione ha nei confronti delle loro piccole vite.

Per ovviare a questo ordine di problemi, il D.M. 13 maggio 2005, n. 138, all'art. 10 prevede che sia fornita assistenza psicologica ai minori sottoposti a speciali misure di protezione. In particolare si stabilisce che gli organi competenti all'attuazione delle speciali misure di protezione e del programma speciale di protezione assicurano, mediante personale specializzato appartenente ai Servizi dipendenti dal Dipartimento per la giustizia minorile del Ministero della giustizia mediante accordi con le strutture pubbliche sul territorio, la necessaria assistenza psicologica ai minori in situazioni di disagio. La richiesta di assistenza può provenire dal minore, dai suoi genitori o dall'autorità giudiziaria. Inoltre è previsto che le località nelle quali devono essere trasferiti i nuclei familiari sono individuate tenendo conto anche delle esigenze scolastiche e di inserimento sociale dei minori appartenenti allo stesso nucleo familiare.

Uno dei compiti che assolvono i componenti del Servizio centrale di protezione è l'iscrizione scolastica, infatti all'art. 11, 2º comma del sopraccitato decreto ministeriale prevede che il servizio centrale di protezione stabilisce le necessarie intese con il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca affinché i minori sottoposti a speciale programma di protezione possano frequentare i corsi di studio con le cautele necessarie ad impedire il disvelamento della propria identità. Al 3º (123) comma dello stesso articolo si stabilisce poi che i titoli di studio delle persone sottoposte a programma speciale di protezione, che siano stati conseguiti con nominativi di copertura per motivi di sicurezza, vengono convertiti con il nominativo reale, su richiesta degli interessati e previa consegna al SCP del diploma conseguito con le generalità di copertura, tramite accordi tra il medesimo Servizio centrale ed il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, per finalità di reinserimento sociale e lavorativo.

Si può dunque rilevare che il minore rimane quasi sempre a contatto con la società, attraverso una regolare frequenza scolastica ed una normale, nei limiti del possibile, vita di relazione. Mentre lo stesso non si può affermare per gli adulti che molte volte si ritrovano senza lavoro: in effetti il problema occupazionale è a tuttora un nodo gordiano che non sembra risolvibile.

Il trasferimento in una località protetta comporta necessariamente l'abbandono del posto di lavoro (124) e visti i tassi di disoccupazione e la precarietà del mondo del lavoro, è arduo garantirne il diritto. Per porre rimedio a siffatto problema il decreto ministeriale 138/2005 ha dettato una serie di norme (dal 1º al 7º articolo) che regolano tale ambito.

All'articolo 1, comma 1º è previsto che se i collaboratori o i testimoni di giustizia sono dipendenti pubblici e non possono continuare a svolgere attività lavorativa per motivi di sicurezza, è garantita la conservazione del posto di lavoro per tutto il periodo di vigenza del programma di protezione. Mentre al 2º comma si stabilisce che per i dipendenti privati il posto di lavoro è mantenuto con sospensione degli oneri retributivi e previdenziali a carico del datore di lavoro fino al rientro in servizio degli stessi dipendenti.

Se, invece, i testimoni sono ammessi al piano provvisorio di protezione vengono collocati, se dipendenti pubblici, in aspettativa senza assegni o in un altro analogo istituto che permette la conservazione del posto di lavoro senza la corresponsione di emolumenti, a decorrere dal giorno del trasferimento dal luogo di residenza fino alla deliberazione della Commissione centrale sulla proposta di ammissione alle speciali misure di protezione; mentre, se dipendenti privati mantengono il posto di lavoro, con sospensione degli oneri retributivi e previdenziali a carico del datore di lavoro.

Ai dipendenti pubblici che, in esecuzione delle speciali misure di protezione, vengono trasferiti in comuni diversi da quelli di residenza è assicurata ai sensi dell'art. 3, comma 1º del D.M. 138/2005, la ricollocazione lavorativa presso sedi o uffici dell'Amministrazione o ente pubblico di appartenenza ovvero presso altre amministrazioni o enti pubblici, individuati tenendo conto delle esigenze di sicurezza e riservatezza degli interessati.

L' articolo 6 dello stesso decreto disciplina l'ipotesi in cui il testimone sia un dipendente pubblico e che sia ammesso al programma speciale di protezione, stabilendo che sia collocato in aspettativa retribuita a partire dalla data del provvedimento di ammissione al programma. L'interessato cessa dalla posizione di aspettativa per tutto il periodo in cui presta attività lavorativa nella nuova sede, a decorrere dalla data in cui si è perfezionato il suo trasferimento ad altra sede di servizio presso l'amministrazione di appartenenza, o il comando o il distacco presso altre amministrazioni o enti pubblici di intesa con quest'ultimi. L'interessato mantiene il livello retributivo di cui godeva all'atto del collocamento in aspettativa aggiornato agli aumenti contrattuali intervenuti e, ove possibile, le medesime mansioni.

Ancora una volta spetta al servizio centrale di protezione provvedere, previa valutazione dei profili di sicurezza, riservatezza e anonimato, alle necessarie procedure per il trasferimento alla nuova sede di servizio.

Infine l'art. 7 del D.M. 138/2005 regola l'ipotesi in cui siano ammessi allo speciale programma di protezione dipendenti privati, ribadendo al 1º comma quanto espresso al 2º comma dell'articolo 1 del medesimo decreto: "ai dipendenti privati...è mantenuto il posto di lavoro con sospensione degli oneri retributivi e previdenziali a carico del datore di lavoro fino al rientro in servizio dei dipendenti medesimi. Si applicano le vigenti norme in ordine alla sostituzione del lavoratore assente per una causa di sospensione obbligatoria del rapporto di lavoro con diritto alla conservazione del posto".

È il Servizio centrale di protezione a provvedere, se possibile e se gli interessati lo richiedono, al loro trasferimento in un'altra sede della medesima azienda, previo accordo con il datore di lavoro e fatte salve le esigenze di sicurezza.


Note

1. Così M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio. La nuova normativa sui collaboratori di giustizia: esegesi, spunti critici, riflessioni, Edizioni giuridiche Simone, Napoli, 2001, p. 71.

2. Si tratta del decreto 23 luglio 2003 n. 263, che disciplina le modalità di versamento e di trasferimento del denaro e dei beni del collaboratore di giustizia, nonché la relativa destinazione, e del decreto del 23 aprile 2004 n. 161 relativo alle speciali misure di protezione. Con l'entrata in vigore di tale decreto vengono abrogati il DM n. 687 del 1994 e il decreto riservato del 24 novembre dello stesso anno sui contenuti del programma speciale di protezione.

3. M. Maddalena, Sulle misure di protezione, commissione arbitro unico, in "Guida al diritto" n. 11 del 24-5-2001, p. 52 ss.

4. A. Bernasconi, La collaborazione processuale. Incentivi, protezione e strumenti di garanzia a confronto con l'esperienza statunitense, Dott. A. Giuffrè Editore, Milano, 1995, p. 195.

5. Si pensi alla ripetuta rivelazione a terzi della località segreta nella quale il collaboratore è stato trasferito.

6. Veniva ripetuta la stessa formula utilizzata dall'art. 3 comma 2, del decreto legge 29 ottobre 1991 n. 345, convertito con modificazioni dalla legge 30 dicembre 1991 n. 410 relativo alle "Disposizioni urgenti per il coordinamento delle attività informative e investigative nella lotta contro la criminalità organizzata". Il comma sopra richiamato recita così: "Formano oggetto della attività di investigazione preventiva della direzione investigativa antimafia le connotazioni strutturali, le articolazioni ed i collegamenti interni ed internazionali delle organizzazioni criminali, gli obiettivi e le modalità operative di dette organizzazioni, nonché ogni altra forma di manifestazione delittuosa alle stesse riconducibile, ivi compreso il fenomeno delle estorsioni".

7. A. Spataro, Per i collaboratori di giustizia legge scoraggia-collaborazioni, in "Diritto e Giustizia" n. 9 del 10-3-2001 p. 9. Secondo l'autore "il connotato della novità appare di difficile valutazione soprattutto in tema di reati associativi e sembra limitare, inoltre, la possibilità di collaborazioni particolarmente significative: una interpretazione rigida di tale requisito, cioè, potrebbe precludere l'accesso alle specifiche misure di protezione di tutti quei collaboratori che, nella vicenda giudiziaria, non sono unici o primi portatori di conoscenze sul tema che ne è oggetto".

8. M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio. La nuova normativa sui collaboratori di giustizia: esegesi, spunti critici, riflessioni, cit., p. 79.

9. P. Giordano, Il verbale illustrativo a garanzia del rapporto, in "Guida al diritto", n. 11 del 24-3-2001, p. 56 ss.

10. E' l'art. 16nonies della legge 82/91, introdotto dall'art. 14 della legge 45/01 a regolare l'accesso alle misure alternative alla detenzione da parte dei collaboratori di giustizia.

11. Così A. Spataro, Per i collaboratori di giustizia legge scoraggia-collaborazioni, cit., p. 10.

12. M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit., p.160.

13. P. Giordano, Il verbale illustrativo a garanzia del rapporto, cit., p. 56 ss.

14. P. Giordano, op. ult. cit.

15. Tali relazioni, a partire dal 1994, rappresentano le uniche fonti ufficiali disponibili dalle quali è possibile apprendere una serie di dati e informazioni riguardanti l'universo dei collaboratori e i testimoni, e l'andamento del fenomeno. Il Ministro è tenuto ad indicare il numero complessivo dei soggetti e l'ammontare delle spese sostenute nel semestre per l'assistenza economica, di coloro che sono sottoposti a programma di protezione, specificando l'ammontare della integrazione dell'assegno di mantenimento, eventualmente intervenuta e le esigenze che l'hanno motivata. Il tutto garantendo la riservatezza degli interessati.

16. Così M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit. p. 114.

17. M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit., pp. 112-114.

18. M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit., pp. 114-116.

19. Sono le misure indicate nei decreti previsti dal comma 1 dell'art. 17bis: sono misure per la cui attuazione è competente il prefetto del luogo di residenza del collaboratore. Occorre comunque attendere l'emanazione dei regolamenti previsti dal citato art. 17bis per riempire di contenuto queste direttrici, che nella formulazione attuali risultano molto generiche.

20. Si tratta di situazioni che non consentono neppure di attendere la deliberazione provvisoria della commissione centrale.

21. F. Roberti, Quel legame indissolubile con il pubblico ministero, in "Guida al diritto" n. 16 del 6-05-2000. p. 35.

22. E' l'art. 11 comma 1º della legge 82/91, come modificato dall'art. 4 della legge 45/2001 a riconoscere nel pubblico ministero il soggetto legittimato alla formulazione della proposta per l'ammissione alle speciali misure di protezione.

23. Tra le ipotesi di intesa non raggiunta è facile ipotizzare il caso in cui più procure intendano avanzare la proposta, ovvero quello in cui ognuno ritenga che la proposta debba essere avanzata dall'altra, ovvero ancora la possibilità che i vari uffici del pubblico ministero interessati non si trovino d'accordo sui contenuti della proposta da avanzare.

24. In questo caso la posizione dell'organo sovraordinato sembra di non essere di mero coordinamento, anzi in base ad una interpretazione letterale della norma, sembrerebbe che esso debba essere direttamente coinvolto quale proponente della proposta.

25. F. Roberti, Quel legame indissolubile con il pubblico ministero, cit., p. 37.

26. A. Spataro, Per i collaboratori di giustizia legge scoraggia-collaborazione, cit., p. 11 e P. L. Vigna - A. Laudati, Contro la mafia globalizzata il pentito non può appartenere ad un solo ufficio, in "Diritto e giustizia" n. 31 del 15-09-2001.

27. In realtà il procuratore nazionale antimafia avrebbe già dovuto essere informato della esistenza di indagini collegate, con riferimento alle quali egli è tenuto a curare il coordinamenti investigativo (art. 371bis comma 3 c.p.p.). In base a questa norma, egli acquisisce ed elabora notizie, informazioni e dati attinenti alla criminalità organizzata, impartisce ai procuratori distrettuali direttive atte a prevenire o a risolvere contrasti relativi alle modalità di realizzazione del coordinamento investigativo (potendo persino riunire i procuratori per risolvere tali contrasti e quindi avocare le indagini, quando l'obiettivo del coordinamento non è stato conseguito).

28. M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit., 107.

29. Cfr. F. Maisto, Insieme al regolamento penitenziario la flessibilità della pena entra nella fase esecutiva, in "Guida al diritto" n. 33 del 9-09-2000 p. 18.

30. F. Roberti, Quel legame indissolubile con il pubblico ministero, cit., p. 36.

31. Il procedimento di revisione si svolge nel seguente modo: nel caso in cui la sentenza non sia passata in giudicato, il procuratore generale tratterà gli atti presso di sé per l'esercizio della revisione nel caso il processo penda nel secondo grado di giudizio, ovvero li trasmetterà al procuratore della repubblica nel caso in cui non sia stata ancora superata la fase del primo giudizio. Viceversa, nel caso in cui la sentenza sia passata in giudicato, il procuratore generale presso la corta d'appello, riceverà gli atti per l'inizio del procedimento di revisione, visto che il giudice di legittimità non ha tale competenza. Sullo svolgimento del processo di revisione in questione si veda il § 7 del terzo capitolo.

32. E' da sottolineare che, nella normativa previgente, tali misure erano direttamente richieste, sempre al capo della polizia, direttamente dal pubblico ministero procedente.

33. M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit., pp. 126-130.

34. Il dies a quo è quello in cui in dibattimento è maturata ed è stata resa la scelta collaborativa.

35. Anche in questo caso, proposta o parere contengono la valutazione della condotta tenuta dal collaboratore e della pericolosità sociale dello stesso, con la precisazione di eventuali pregressi rifiuti di sottoporsi ad interrogatorio, esame o altro atto di indagine.

36. Ovviamente tale limitazione non opera per i permessi premio.

37. Modifica e revoca, tuttavia, possono anche essere disposte per cause indipendenti dall'avviato procedimento di revisione, quando ad esempio il collaboratore non rispetti le prescrizioni che accompagnano la concessione della misura alternativa disposta.

38. Sulla composizione della commissione centrale L. D'Ambrosio, Testimoni e collaboratori di giustizia, cit., p.83 e A. Dino, Pentiti. I collaboratori di giustizia, le istituzioni, l'opinione pubblica, Donzelli Editore, Roma, 2006, p. 26.

39. Sul "maggior potere" riconosciuto al rappresentante del governo M. Maddalena, Sulle misure di protezione commissione arbitro unico, cit., p. 52 e F. Sassano, La nuova disciplina sulla collaborazione di giustizia, Giappichelli Editore, Torino, 2002, p. 83.

40. Ovviamente si tratta di un termine ordinatorio, il cui mancato rispetto non comporta alcuna conseguenza.

41. M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit., p. 119.

42. P. Giordano - G. Tinebra, Il regime di protezione, in "Diritto penale e processo" n. 5/2001 p. 563.

43. Gruppo Abele, Dalla mafia allo Stato. I pentiti: analisi e storie, EGA Editore, Torino, 2005, p. 117.

44. Gruppo Abele, Dalla mafia allo Stato. I pentiti: analisi e storie, cit., p. 118.

45. Si veda a questo riguardo: P. Giordano - G. Tinebra, Il regime di protezione, cit., p. 567 e M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit., p. 124.

46. A. Laudati, Servizio di protezione: verso un obiettivo di qualità, in "Guida al diritto", n. 11 del 24-3-2001, p. 74 ss.

47. La legge del 1991 non conteneva alcuna distinzione tra il collaboratore di giustizia proveniente dal mondo del crimine e il testimone, che ad esso era del tutto estraneo. Di conseguenza, quest'ultimo veniva sottoposto allo stesso tipo di misure di assistenza e di tutela previste per il collaboratore. In presenza di una così grave lacuna normativa il servizio centrale di protezione, nel 1998, istituiva al proprio interno, un'apposita sezione, con compiti esclusivi di tutela e assistenza per i testimoni di giustizia. A sua volta la commissione centrale predisponeva il testo di un programma speciale di protezione a loro riservato, da cui provennero opportunamente eliminati i riferimenti ascrivibili a trascorsi criminali (come quelli relativi all'obbligo di non commettere reati e alla fruizione di benefici penitenziari), voci inserite per i collaboratori e superflue, oltre che offensive, per persone non imputate di reati.

48. I NOP sono stati istituiti col decreto interministeriale del 26 maggio 1995, il quale iniziò un'opera di riorganizzazione del servizio centrale di protezione che dopo i primi anni di operatività ritenne necessario rafforzare la presenza sul territorio e disporre di personale professionalmente qualificato. Il servizio centrale quindi rinnovò e potenziò la struttura e il personale, operando all'insegna del decentramento e della specializzazione. La novità più rilevante fu l'istituzione a livello periferico di 14 nuclei operativi di protezione. Si chiude così un periodo durante il quale tale struttura aveva lavorato "pionieristicamente" e in una condizione di emergenza costante che aveva costretto gli operatori di polizia a calarsi in vari ruoli e professioni alla quali non sempre essi si sentivano predisposti. Con l'obiettivo di infondere negli operatori una "nuova cultura" della protezione si è giunti così al rinnovamento attraverso la selezione e il reclutamento di personale per la cui formazione vengono organizzati dal servizio centrale di protezione specifici corsi di addestramento.

49. La prima redazione del "libro delle regole" risale al 1997. Sulla base delle esperienze via via acquisite è stato periodicamente aggiornato e, da ultimo, integrato e modificato alla luce della più recente normativa.

50. Cfr. Gruppo Abele, Dalla mafia allo Stato. I pentiti: analisi e storie, cit., p. 122.

51. Occorre pertanto, come si sottolinea nella relazione del ministro dell'interno, equilibrio e misura nell'applicare tale sanzione che deve essere commisurata alla gravità della violazione commessa ."Non può esservi un rapporto automatico tra violazione e revoca" (Ministero dell'interno, Relazione sui programmi di protezione, 1º luglio-31 dicembre 2000, p. 36). La persona sottoposta al programma è sempre un obiettivo a rischio e la revoca può essere disposta solo quando il comportamento dell'interessato è tale da rendere inapplicabile il programma. Né può essere sottovalutato un altro fattore: nel caso di revoca del programma al collaboratore di giustizia per violazioni da lui commesse, i familiari subiscono senza colpa le conseguenze. In alcuni casi la commissione "ha ritenuto di dover mantenere il programma ai familiari, revocandolo al collaboratore autore delle violazioni" (ivi). Ciò comporta l'insorgere di un ulteriore problema:il collaboratore non potrà più convivere con il resto della famiglia rimasta nel programma, né conoscere, per motivi di sicurezza, l'ubicazione dei domicili protetti.

52. Sulla procedura di ammissione si veda M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit., pp. 153-157 e P. Giordano - G. Tinebra, Il regime di protezione, cit., p. 565.

53. Solo l'art. 13 della nuova legge offre in ipotesi di eccezionale urgenza l'intervento del Capo della polizia sottoforma di autorizzazione all'autorità provinciale di pubblica sicurezza ad avvalersi di quanto previsto dall'art. 17 d.l. 8/1991 per attivare la tutela.

54. L. D'Ambrosio, Testimoni e collaboratori di giustizia, p. 88.

55. M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit., p. 157.

56. S. D'Amico, Il collaboratore della giustizia, Edizioni Laurus Robuffo, Roma, 1995, p. 53.

57. A. Dino, Pentiti. I collaboratori di giustizia, le istituzioni, l'opinione pubblica, cit., p. 27.

58. Sui contenuti del piano provvisorio L. D'Ambrosio, Testimoni e collaboratori di giustizia, cit., p. 90.

59. R. Alfonso, "Le misure di tutela: criteri di scelta e applicazione", intervento all'incontro di studio sul tema Diritto premiale e collaboratori della giustizia, Roma 8-10 luglio 2002, Consiglio Superiore della Magistratura, IX Commissione, p. 7-8.

60. Le misure ordinarie sono adottate dall'autorità di pubblica sicurezza o dal Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, se si tratta di persone detenute. Tali misure, che non comprendono il trasferimento in località protetta, risultano pertanto nelle indagini per fatti di mafia quasi sempre inadeguate. Cfr. F. Roberti, Nella netta distinzione tra premio e tutela, un contributo al superamento delle distorsioni, in "Guida al diritto", Il sole 24 ore, 24 marzo 2001, n. 11, p. 45.

61. Sono elencate all'art. 13 comma 4 del d.l. 8/91, così sostituito dall'art. 6 della legge 45/2001.

62. Cfr. L. D'Ambrosio, Testimoni e collaboratori di giustizia, Cedam, Padova, 2002, p. 92.

63. Il contenuto di questo è disciplinato dall'art. 13 comma 5 del d.l. 8/91, modificato dall'art. 6 della legge 45/2001.

64. M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit., p. 175, fa notare che, "mentre per il soggetto titolare della semplice misura di protezione, il solo trasferimento in altra località è misura generalmente ritenuta sufficiente a garantire la incolumità del soggetto, per il collaborante titolare di programma sia richiesto un quid pluris, come si evince dalla espressione adottata dal legislatore luoghi protetti".

65. P. Giordano-G. Tinebra, Nuova disciplina della protezione e del trattamento sanzionatorio di pentiti e testimoni. Il regime di protezione, in "Diritto Penale e Processo", maggio 2001, n. 5, p. 562.

66. Questa è prevista e disciplinata dall'art. 13 del d.l. 8/91 commi 5 e 6, introdotti dall'art. 6 della legge 45/2001. Il legislatore ha sentito la necessità di chiarire che il collaboratore avrà diritto alla corresponsione di un assegno di mantenimento solo nel caso in cui egli non sia in grado di provvedere da sé al suo sostentamento e a quello dei familiari.

67. V. Tomasone, Rigore e genuinità della collaborazione. I pentiti nell'applicazione della legge, in "Diritto e Giustizia", fascicolo 28 (inserto speciale), 2003, p. 4.

68. La trasparenza gestionale perseguita dall'art. 13 comma 7 del d.l. 8/91 è ulteriormente ribadita e assicurata dal fatto che il giudice del dibattimento, su richiesta dei difensori dei soggetti accusati dal collaboratore di giustizia, può acquisire sia l'indicazione dell'importo dettagliato delle spese sostenute a favore del collaboratore, sia il provvedimento di eventuale integrazione dell'assegno di mantenimento. Si vuole così evitare secondo Montanaro, "qualsiasi sospetto di connessione tra il contenuto delle dichiarazioni rese e l'entità delle misure di assistenza". Cfr. Gruppo Abele, Dalla mafia allo Stato. I pentiti: analisi e storie, EGA Editore, Torino, 2005, p. 161.

69. Dalle varie Relazioni semestrali al Parlamento ad opera del Ministro dell'Interno emerge che l'assistenza economica assicurata dal Servizio centrale di protezione ai collaboratori di giustizia prevede: il pagamento del canone di locazione degli appartamenti, l'assegno mensile di mantenimento; il rimborso delle spese legali, l'assistenza sanitaria, altre spese legate a impegni di giustizia (es. trasferimenti, costi di alberghi) e misure atte a favorire il reinserimento sociale.

70. Cfr. L. D'Ambrosio, Testimoni e collaboratori di giustizia, cit., p. 96; A. Spataro, Per i collaboratori di giustizia legge scoraggia-collaborazioni, in "Diritto e Giustizia", cit., p. 79.

71. I parametri di liquidazione per la partecipazione a ciascuna udienza erano compresi nella media tra il minimo e il massimo delle tariffe professionali. Sempre in base a tali parametri, ai difensori che si trasferivano fuori dalla propria residenza per udienze o interrogatori venivano corrisposte le spese di viaggio, alloggio e vitto per tali impegni, oltre a una indennità oraria liquidata secondo la media indicata nel tariffario.

72. Sull'argomento cfr. Gruppo Abele, Dalla mafia allo Stato. I pentiti: analisi e storie, cit., p. 162.

73. Cfr. Gruppo Abele, Dalla mafia allo Stato. I pentiti: analisi e storie, cit., p. 135.

74. La documentazione di copertura, oltre alla carta d'identità e alla patente, può comprendere anche il libretto di lavoro, il libretto sanitario, il codice fiscale e altri documenti che vengono rilasciati se esistono i corrispettivi reali.

75. Informazione acquisita durante l'intervista al dottor Bianchini, il quale nota come possa accadere che durante la fase di fuoriuscita dal programma di protezione, che comporta il ritiro dei documenti di copertura, i soggetti interessati siano privati di quest'ultimi senza essere ancora in possesso di quelli con la nuova identità. In tal modo si troverebbero quindi costretti a utilizzare i documenti con le generalità originarie, compromettendo la loro sicurezza e il processo di reinserimento sociale. In questi casi la commissione centrale ha individuato come soluzione quella di mantenere il programma di protezione (e dunque i documenti di copertura) senza l'erogazione delle misure assistenziali fine alla consegna dei documenti con le nuove generalità.

76. Agli atti delle procedure non è naturalmente consentito l'accesso, a differenza di quanto previsto per gli ordinari procedimenti amministrativi (artt. 13 e 24 della legge 7/8/1990, n. 241 come modificati dall'art. 22 della legge 45/2001).

77. S. D'Amico, "Il collaboratore della giustizia", cit., p. 105.

78. I dati riguardanti il numero dei collaboratori, dei testimoni d giustizia e dei rispettivi familiari, che ha ottenuto il cambio di generalità sono molto bassi. Dalle Relazioni del Ministro dell'Interno al Parlamento si evince che nel primo semestre del 2002 la commissione centrale ha autorizzato l'avvio del procedimento di cambio delle generalità nei confronti di dieci collaboratori e ventotto familiari; mentre nel secondo semestre lo ha concesso ad un testimone e a tre suoi familiari e a due di un collaboratore. Nel 2003 il cambio delle generalità è avvenuto per tre testimoni e cinque familiari, più per undici familiari dei collaboratori. Nel 2004 per un testimone e due familiari e per due collaboratori con sei congiunti. Cfr. Ministero dell'Interno-Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Relazione al Parlamento sui programmi di protezione, sulla loro efficacia, sulle modalità generali di applicazione, 1º gennaio- 30 giugno 2002, 1º luglio- 31 dicembre 2002, 1º gennaio- 30 giugno 2003, 1º luglio- 31 dicembre 2003, 1º gennaio- 30 giugno 2004.

79. Così L. D'Ambrosio, Testimoni e collaboratori di giustizia, cit., p. 107.

80. Non può parlarsi di rifiuto quando il tipo di lavoro possibile rientra tra quelli vietati al collaboratore perché costituenti pene accessorie della condanna da lui subita (Cass. 13/2/2002, Marra). Si pensi al caso del collaboratore che rifiuta di iscriversi alla Camera di commercio anche se ciò gli sarebbe indispensabile per svolgere l'attività di impresa che gli è stata proposta: attività di impresa che, però, è interdetta al collaboratore a norma dell'art. 32 c.p.

81. La revoca è automatica quando il collaboratore non osserva gli obblighi assunti ai sensi dell'art. 12 comma 2 lettera b ed e.

82. M. Maddalena, Sulle misure di protezione commissione arbitro unico, cit. pag. 55.

83. Il verbale illustrativo costituisce il fulcro della normativa e sostituisce "il verbale di informazioni ai fini delle indagini", la cosiddetta "dichiarazioni di intenti", di cui all'articolo 2 comma 2 del D.M. 24 novembre 1994 n. 687, decreto che evidentemente deve intendersi abrogato dalla nuova normativa, nelle parti incompatibili.

84. M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit., p. 207.

85. A. Dino, Pentiti. I collaboratori di giustizia, le istituzioni, l'opinione pubblica, Donzelli Editore, 2006, Roma, pag. 13.

86. Così L. D'Ambrosio, Testimoni e collaboratori di giustizia, cit. pag. 119. Secondo tale autore "allo strumento della obbligatoria e tempestiva redazione del verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione la normativa affida ora il compito di evitare la progressione accusatoria delle dichiarazioni (precedentemente ottenuta ricorrendo alle cosiddette dichiarazioni a rate) e di rappresentare quindi, nello stesso tempo, il primo strumento per la valutazione della genuinità del collaboratore e della legittimità della sua ammissione a misure tutorie o premiali".

87. Ai sensi dell'art. 16quater del d.l. 8/91 la persona indagata, imputata o condannata per un delitto di tipo mafioso, che manifesti la volontà di collaborare, deve rendere al procuratore della Repubblica, entro il termine di 180 giorni dalla suddetta manifestazione di volontà, tutte le notizie in suo possesso utili alla ricostruzione dei fatti e delle circostanze sui quali è interrogato nonché degli altri fatti di maggiore gravità ed allarme sociale di cui è a conoscenza oltre che alla individuazione e alla cattura dei loro autori ed altresì le informazioni necessarie perché possa procedersi alla individuazione, al sequestro e alla confisca del denaro, dei beni e di ogni altra utilità dei quali essa stessa o, con riferimento ai dati a sua conoscenza, altri appartenenti a gruppi criminali dispongono direttamente o indirettamente.

88. Si è posto tale quesito, risolvendolo nei termini che abbiamo esposto M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit., pp. 208-209.

89. In questo caso, la decorrenza del termine è immediata (perché le "dichiarazioni rese al direttore hanno efficacia come se fossero ricevute dall'autorità giudiziaria"). Immediato è anche l'obbligo del direttore di comunicare la dichiarazione ricevuta all'autorità competente (con telegramma o con idonei mezzi tecnici trattandosi di atto di speciale urgenza: art. 44 att. c.p.p.).

90. L'art. 16quater d.l. n. 8/91 stabilisce espressamente che le speciali misure di protezione per i testimoni di giustizia previste dal Capo II-bis dello stesso decreto non possono essere concesse se il verbale illustrativo non è stato tempestivamente redatto (comma 7); sempre l'art. 16quater esclude poi che il verbale illustrativo redatto dal testimone di giustizia debba contenere anche la indicazione dei beni di cui egli dispone (comma 2); l'art. 25 commi 1 e 2 l. 13/2/2001, n. 45 prevede infine che la norma transitoria relativa ai tempi di redazione del verbale si applica anche ai testimoni.

91. Così L. D'Ambrosio, Testimoni e collaboratori di giustizia, cit. p. 126

92. Questa è la posizione di Fumo enunciata in M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit. p. 210.

93. Non è dello stesso avviso D'Ambrosio, il quale ritiene che il verbale illustrativo possa essere redatto anche senza l'assistenza del difensore, ma che vada sospeso e poi ripreso prevedendo tale assistenza se e non appena le dichiarazioni in esso contenute assumono carattere indiziante. Così in D'Ambrosio, Testimoni e collaboratori di giustizia, cit. p. 130. Secondo noi è più opportuno che il collaboratore sia assistito, nel momento in cui rilascia le proprie dichiarazioni che confluiranno nel verbale illustrativo, da un difensore, visto la delicatezza dell'atto e le conseguenze che da esso potranno scaturire in sede di erogazione della pena, di ammissione alle speciali misure di protezione e di applicazione di benefici penitenziari.

94. Cfr. L. D'Ambrosio, op. ult. cit. p. 127, ma anche P. Giordano, Il verbale illustrativo a garanzia del rapporto, cit. p. 56.

95. E' contenuta all'art. 16quater 2ºcomma, il quale recita: "Le informazioni di cui al comma 1 relative all'individuazione del denaro, dei beni e delle altre utilità non sono richieste quando la volontà di collaborare è stata manifestata dai testimoni di giustizia".

96. Cfr. L. D'Ambrosio, Testimoni e collaboratori di giustizia, cit. pp. 130, 131.

97. Sulla natura di tale istituto si legga L. Tricomi, Confisca immediata dei beni di provenienza incerta, in "Guida al Diritto", n.11 del 24 marzo 2001, p. 70. In particolare vengono riproposti i termini della questione, che non ha trovato ancora univoca e definitiva soluzione, sul fatto che "tale confisca sia riconducibile ad una misura di sicurezza, sia pur configurando una forma eccezionale di confisca obbligatoria in deroga alla statuizione generale dell'articolo 240 del c.p., come ritiene la prevalente giurisprudenza, in linea con il dato letterale (Cassazione, sezione II penale, sentenza 3 ottobre 1996, Sibilia), a una misura di prevenzione patrimoniale atipica (tribunale di Bari, sentenza 20 novembre 1995, Rubini, in "Cassazione penale", 1996, n. 973, con nota critica di Chiarello), ovvero a una sanzione penale (Fornari).

98. Nonostante la previgente normativa imponesse già ai collaboratori l'obbligo di fornire informazioni sulla propria situazione patrimoniale, l'assenza di una sanzione per la sua inosservanza ha determinato una diffusa disapplicazione della norma. Cfr. A. Dino, Pentiti. I collaboratori di giustizia, le istituzioni, l'opinione pubblica, cit. p. 17.

99. Secondo M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit. p. 210, con questa disposizione il legislatore persegue l'intento di "contenere la insidiosa attività di riciclaggio dei proventi del reato".

100. L'esito degli accertamenti va comunicato anche al procuratore generale presso la corte d'appello e al procuratore nazionale antimafia poiché essi possono essere utili sia per i rispettivi pareri in materia tutoria sia per le rispettive iniziative in materia di normativa premiale.

101. Il testo della norma recita così: "le speciali misure di protezione sono sottoscritte dagli interessati, i quali si impegnano personalmente a: [...] specificare dettagliatamente tutti i beni posseduti o controllati, direttamente o per interposta persona, e le altre utilità delle quali dispongono direttamente o indirettamente, nonché, immediatamente dopo l'ammissione alle speciali misure di protezione, versare il danaro frutto di attività illecite. L'autorità giudiziaria prevede all'immediato sequestro del danaro e dei beni ed utilità predetti.

102. Osserva e risolve in questi termini tale contrasto L. D'Ambrosio, Testimoni e collaboratori di giustizia, cit. p. 134. Secondo tale autore "non sarebbe illogico prevedere che i beni immobili di provenienza lecita del collaboratore fossero acquisiti dallo Stato nei casi in cui il collaboratore è stato costretto a trasferirsi in altre località"; estendendo così la normativa prevista per i testimoni di giustizia ai collaboratori.

103. Ai sensi dell'art. 16quater 3º comma del d.l. 8/91 inserito ex art. 14 l. 13/2/2001, n. 45.

104. Sull'utilizzabilità delle dichiarazioni rese prima del dibattimento E. Barbetta, Il verbale illustrativo con la nuova legge diventa fonte probatoria privilegiata, in "Diritto e giustizia" n. 31 del 15-09-2001, pp. 24-25 e F. Roberti - R. Alfonso, Pentiti: norme poco chiare favoriscono equivoci e applicazioni arbitrarie, in "Diritto e giustizia", n. 26 del 7-07-2001, pp. 46-51.

105. M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit. pp. 224-225 nota che, "se nessuna delle parti avrà chiesto l'acquisizione del predetto documento (il verbale illustrativo) il giudicante resterà allo scuro del suo contenuto. Ed invero, per la concessione delle attenuanti collegabili con la prestata collaborazione il giudice dovrebbe limitarsi ad un accertamento per così dire estrinseco, dovendo egli verificare semplicemente se il verbale illustrativo sia stato redatto e sottoscritto entro il termine previsto. Potrà dunque anche acquisirlo, ma non valutarlo nel suo contenuto. Dunque, in assenza di richiesta di acquisizione del verbale predetto al fascicolo del p.m. ed in assenza di eventuali contestazioni delle parti, il giudice non potrà avvalersi degli elementi contenuti nel verbale illustrativo per valutare coerenza, costanza, intrinseca attendibilità del contributo collaborativo offerto dal pentito, né per calibrare i benefici sanzionatori a lui spettanti, appunto, in conseguenza della prestata collaborazione. Dovrà utilizzarlo solo per valutare se esso abbia le caratteristiche di un verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione e se sia stato redatto nei termini".

106. L. D'Ambrosio, Testimoni e collaboratori di giustizia, cit., p. 135.

107. La soluzione presentata nel disegno di legge governativo era meno rigorosa perché consentiva l'utilizzazione delle dichiarazioni non contenute nel verbale illustrativo pur imponendo al giudice di precisare gli elementi dai quali desumere che, malgrado il ritardo nell'acquisizione, l'attendibilità e la genuinità delle dichiarazioni non erano state compromesse.

108. Utilizza questa espressione P. Giordano, Il verbale illustrativo a garanzia del rapporto, cit. p. 57. Sulla inutilizzabilità delle dichiarazioni rese dal collaboratore di giustizia si veda A. Dino, Pentiti. I collaboratori di giustizia, le istituzioni, l'opinione pubblica, cit. p. 15.

109. E' opinione unanime in dottrina ed è stata confermata in tutte le interviste che abbiamo effettuato, sia dal dottor Piero Luigi Vigna, dal dottor Giancarlo Bianchini e dal testimone di giustizia Giuseppe Carini.

110. Sulla differente posizione del testimone di giustizia rispetto al collaboratore si veda L. D'Ambrosio, Testimoni e collaboratori di giustizia, cit. pp. 99-105 e AA. VV., Nuova disciplina della protezione e del trattamento sanzionatorio di pentiti e testimoni, in "Diritto penale e processo" n. 5 del 2001, pp. 31-42.

111. P. Giordano, Testimoni: più snella la raccolta delle deposizioni, in "Guida al diritto", n. 11 del 24-3-2001, p. 62 e ss. La norma è stata aggiunta nel corso dell'iter parlamentare, essa, infatti era assente nell'originario impianto del disegno di legge presentato dal governo.

112. M. Fumo, Delazione collaborativa, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit., p. 199.

113. Ai seni dell'art. 16bis comma 2 del d.l. 8/91 inserito ex art. 12 della l. 13/2/2001, n. 45.

114. Ai sensi dell'art. 16quater comma 2 del d.l. 8/91 inserito ex art. 14 della l. 13/2/2001, n. 45 e come già accennato nel § 5.2. di questo capitolo.

115. Essa avviene dietro corresponsione dell'equivalente in denaro a prezzo di mercato. Il trasferimento degli immobili è curato da un amministratore, nominato dal direttore della sezione per i testimoni di giustizia del Sevizio centrale di protezione tra avvocati e dottori commercialisti iscritti nei rispettivi albi professionali, di comprovata esperienza. Questo iter ci è stato descritto dal dottor Bianchini durante l'intervista che ci ha rilasciato.

116. Secondo il dottor Bianchini, dirigente del servizio centrale di protezione, in uno dei nostri incontri ha fatto presente che l'effettiva cessazione del pericolo è una nozione dubbia che può dar adito ad alcuni problemi interpretativi, poiché un rischio rimane sempre, ma è ovvio che il programma di protezione così come le misure speciali non possano durare per tutta la vita.

117. L'art. 16quater D.L. 8/1991 stabilisce espressamente che le speciali misure di protezione per i testimoni di giustizia previste dal Capo II-bis dello stesso decreto non possono essere concesse se il verbale illustrativo non è stato tempestivamente redatto (comma 7); sempre l'art. 16quater esclude poi che il verbale illustrativo redatto dal testimone di giustizia debba contenere anche l'indicazione dei beni di cui egli dispone (comma 2); l'art. 25 commi 1 e 2 della legge 13/2/2001, n. 45 prevede infine che la norma transitoria relativa ai tempi di redazione del verbale si applica anche ai testimoni.

118. P. Giordano, Testimoni: più snella la raccolta delle deposizioni, cit., p. 62 e ss.

119. Cfr. M. Fumo, Delazione collaborativi, pentimento e trattamento sanzionatorio, cit. p. 202 ss. e L. D'Ambrosio, Testimoni e collaboratori di giustizia, cit. 126.

120. Si pensi all'ipotesi di un testimone vicino, per parentela, affinità, coniugio o altro legame, a personaggi della criminalità mafioso-camorristica o terroristico-eversiva.

121. Non concordano con tale posizione P. Giordano - G. Tinebra, Il regime di protezione, cit., p. 571. Per tali autori "Al testimone di giustizia, inteso come terzo rispetto al fatto addebitato, cioè testimone in senso soggettivo, non sembra applicabile la disciplina del cosiddetto verbale illustrativo della collaborazione...Tuttavia, nel disposto di cui all'art. 16sexies comma 1 d.l. 8 del 1991, vi è un inciso che potrebbe ingenerare qualche dubbio sull'estensibilità della disciplina concernente il verbale ai testimoni, laddove si prevede che, quando si procede all'esame del collaboratore quale testimone oltreché quale persona imputata di reato connesso, il giudice dispone l'acquisizione al fascicolo del p.m. del verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione. Ma sembra di poter concludere che, in questo versante, l'uso della parola testimone debba intendersi come espressione riferita al tipo di dichiarazione (accusatoria contra alios) non alla categoria processuale che assume la persona".

122. Questa sembra essere anche l'opinione espressa da R. Alfonso in Collaboratori di giustizia: rompicapo in procura sui soggetti a cui applicare il regime transitorio, in "Guida al diritto" 16/6/2001, n. 23 p. 10 ss. il quale, a proposito della disciplina transitoria, con particolare riferimento alla necessità di sottoscrivere il verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione, afferma: "in sostanza deve trattarsi di persone, collaboratori o testimoni, che abbiano manifestato la volontà di collaborare, ma alle quali, non essendo ancora beneficiarie di misure definitive di protezione, possono applicarsi le disposizioni di cui ai capi II e IIbis".

123. Questa disposizione si applica sia ai minori che ai maggiori di età e ha lo scopo di non disperdere i titoli di studio conseguiti prima e durante l'attuazione del programma speciale di protezione.

124. Occorre precisare che non è compito né del Servizio centrale di protezione né dei NOP trovare un posto di lavoro per le persone ammesse a programma, tanto meno per i loro familiari.